II SAB/Kr 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 31 marca 2014 r. postanawia: odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że domaga się uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej; -art. 13 ust 1 i 2 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki; - art.16 ust. 1 ustawy poprzez brak wydania decyzji w sytuacji, gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony; - art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust 3 w zw. z art. 6 ust. 4 lit a tiret pierwszy ustawy poprzez długotrwałą bezzasadną odmowę udostępnienia informacji. Skarżący powołał treść art. 61 Konstytucji oraz art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Skarżący podkreślił, iż w dniu 31 marca 2014 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty. Skarżący nie podał szczegółów ani dat, gdyż decyzją Dyrektora Zakładu Karnego został mu odebrany dostęp do dokumentów. Zdaniem skarżącego, fakt nieuiszczenia opłaty nie może być przyczyną zwłoki w udostępnieniu informacji, a skarżący nie może być ofiarą nieznajomości prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że powyższa skarga jest drugą skargą R.S. . W dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ pismem z dnia 8 kwietnia 2014r. wezwał go do uiszczenia opłaty. Skarżący po upływie ok. 9 miesięcy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu. Po rozpoznaniu skargi na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił w wyroku żądania skargi (sygn. akt II SAB/Kr 16/157), w tym w pkt I zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku R.S. z dnia 31 marca 2014r. - w terminie 14 dni. Wyrok ten został doręczony Organowi w dniu 27 maja 2015r. Na skutek skargi kasacyjnej Organu z dnia 20 czerwca 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015r. (sygn. akt I OSK 2863/15) uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku. W wykonaniu ww. wyroku organ (Prezes Sądu Okręgowego w K. ) wezwał pismem z dnia 8 lipca 2015 r. skarżącego do uiszczenia stosownej opłaty kancelaryjnej. Wezwanie to, wskutek niedopatrzenia Organu nie uwzględniło jednak wskazań Sądu zawartych na str. 6 uzasadnienia wyroku z dnia 29 kwietnia 2015r. - art.141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym Organ, po uwzględnieniu wskazań Sądu, ponownie pismem z dnia 27 lipca 2015r. wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty kancelaryjnej i anulował poprzednie wezwanie. Po bezskutecznym upływie terminu do zapłaty Organ zwrócił skarżącemu wniosek z dnia 31 marca 2014r. W tym stanie sprawy skarżący złożył skargę z dnia 5 stycznia 2016 r. (doręczoną w dniu 11 stycznia 2016 r.) W skardze tej zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej udip i składa również szereg żądań. Organ przyznał, iż zgodnie z art. 7 ust.2 udip udzielenie informacji publicznej co do zasady, jest bezpłatne. Jednakże zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie jest absolutna. Doznaje ona ograniczenia w dwóch przypadkach określonych w samej udip. Pierwszy wyjątek jest zawarty w art. 15 ust. 1 udip i dotyczy dodatkowych kosztów jakie ma ponieść podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w związku ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia żądanej informacji publicznej. Drugi wyjątek zawarty jest zaś w art. 1 ust. 2 tejże ustawy. Na podstawie tego przepisu zdaniem organu, do udostępnienia kopii orzeczeń z akt sądowych w sprawach cywilnych znajduje zastosowanie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 90 z 2010 r., poz. 594 ze zm.), a w szczególności jej art. 78. Przepis ten stanowi, że opłatę od wniosku o wydanie kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, pobiera się w kwocie 1 złotego za każdą rozpoczętą stronicę wydanego dokumentu. To stanowisko można, według organu, wprost odnieść do niniejszej sprawy, przy czym w miejsce przepisów sądowoadministracyjnych wchodzą przepisy wspomnianej ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W związku z tym organ uważa, że prawidłowo naliczył opłatę kancelaryjną w wysokości 1073,- zł, i wezwał skarżącego do jej uiszczenia, a z powodu braku zapłaty dokonał zwrotu wniosku skarżącemu. W ocenie organu w tym stanie rzeczy, zarzuty skarżącego naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów udip są bezzasadne, a skarga winna być zdaniem Organu oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej znajduje swoje oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stwierdza, że sąd administracyjny bada skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Problematyka udzielania informacji publicznej jest objęta hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i mieści się w pojęciu "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 21. ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Zarazem trzeba podkreślić, że w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie ustawodawca przewidział sytuacje polegające na niewykonaniu wyroku stanowiąc w art. 154 p.p.s.a., że " § 1 W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. § 7. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Z akt sprawy wynika, że skarżący w wyniku swojej skargi uzyskał wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 16/15. W wyroku tym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pkt I. zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku R.S. z dnia 31 marca 2014 r. - w terminie 14 dni; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. wymierzył Prezesowi Sądu Okręgowego w K. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; w pkt IV. w pozostałym zakresie skargę oddalił. W dniu 4 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 16/15 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 - uchylił punkt II zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i stwierdził, że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 2. uchylił punkt III zaskarżonego wyroku. W kontrolowanej obecnie sprawie jest bezsprzeczne, że skarżący kwestionuje bezczynność organu polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej, która dotyczy tej samej informacji publicznej, co do której prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2014 r., w zakresie opisanym powyżej, organ został zobowiązany do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku R.S. z dnia 31 marca 2014 r. - w terminie 14 dni. W tej sytuacji, mając na uwadze, że ustawodawca przewidział w bezwzględnie obowiązującym prawie publicznym instytucję skargi na niewykonanie wyroku, w przekonaniu Sądu, skarżący powinien skorzystać z możliwości prawnych jakie wynikają dla niego z treści art. 154 p.p.s.a., a jest nią skarga do sądu na niewykonanie wyroku. Składowi rozpoznającemu znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że każdy może kwestionować przez sądem w drodze skargi określoną bezczynność organu relewantną w świetle prawa, tak długo do kiedy organ nie zaspokoi uzasadnionego prawem roszczenia podmiotu skarżącego. A zatem dopuszczalne jest, w myśl tej koncepcji, wielokrotne korzystanie ze skargi do sądu na bezczynność w tej samej sprawie. Zdaniem składu obecnie rozpoznającego skargę, wyczerpanie trybu skargi na bezczynność i uzyskanie prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, w której nadal nie jest udzielana, zdaniem żądającego wnioskowana ta sama informacja publiczna, determinuje powinność po stronie podmiotu kwestionującego nadal bezczynność organu, która posiada w tej sytuacji przede wszystkim znamiona niewykonania prawomocnego wyroku, skorzystanie ze skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku. Wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji skargi na niewykonanie wyroku, oznacza, że w sytuacji kiedy stan faktyczny i prawny odpowiada stanowi niewykonania prawomocnego wyroku, skarżący powinien korzystać z tego środka zaskarżenia, gdyż wskutek kreowania w systemie prawa publicznego skargi na niewykonanie wyroku, systemowi temu nie jest i nie może być obojętna - tak zasadnicza kwestia dla porządku prawnego demokratycznego państwa prawnego - jaką stanowi zagadnienie wykonywania prawomocnych wyroków przez organy, w tym przez organy zobowiązane do udzielania informacji publicznej. W przekonaniu składu rozpoznającego sprawę, podmiot skarżący nie posiada w realiach kontrolowanej sprawy dowolności w wyborze środka prawnego, skoro w sprawie skonsumował i to ze znacznym powodzeniem skargę na bezczynność organu. W przypadku, kiedy bezczynność polega na niewykonaniu wyroku skarżący ma w ustawie przyznany kolejny środek prawny jakim jest skarga na niewykonanie wyroku. Uwzględniając zasadę racjonalnego ustawodawcy trudno jest się pogodzić z wykładnią prawa, w której te dwie instytucje są względem siebie alternatywne a podmiot skarżący miałby posiadać dowolność w wyborze stosowanego środka prawnego. Dotychczasowy kierunek wykładni prawa pomija wartości związane z wykonaniem prawomocnych wyroków sądów administracyjnych i powagą rzeczy osądzonych. Trzeba zarazem zwrócić uwagę na fakt, że obecnie skarga na niewykonanie wyroku dotyczy właśnie niewykonania pewnej kategorii wyroków, która stanowią wyroki uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oczywiście zasadniczym problemem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność jest sama wykonalność tego wyroku. Trzeba w tym miejscu jednak wskazać, że co do zasady wykonalność tego typu wyroku zadeklarował ustawodawca. Mając na uwadze powyższe ustalenia i weryfikując je pozytywnie w okolicznościach sprawy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.