II SAB/Kr 15/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie prowadzonej przez ten organ pod znakiem [...] W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 17 października 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cele rozbudowy istniejącej drogi wewnętrznej w S. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem, znak [...], z dnia 16 października 2018 r. uznało, że Wójt Gminy S. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz postanowieniem, znak [...], z dnia 16 października 2018 r. uznało, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności w sprawie. Organ I instancji nie wydal nadal decyzji. Skarżący wskazał, że przez wniesienia ponaglenia wyczerpał środki zaskarżenia. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy S. do wydania wnioskowanej decyzji; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów postępowania. Organ wyjaśnił, że w dniu 19 października 2016 r. wpłynął doń wniosek A. P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu położonego w miejscowości S., obejmującego działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], powstałe z podziału działki o nr ewid. [...] (decyzją Wójta Gminy S. znak: [...] z dnia 3 października 2016 r.); przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącej drogi wewnętrznej. W dniu 23 maja 2018 r. do Urzędu Gminy S. wpłynęło ponaglenie A. P., które w dniu 28 maja 2018 r. wraz z pisemnym stanowiskiem organu przesłano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] oraz [...] z dnia 16 października 2018 r. (data wpływu na dziennik podawczy organu – 22 października 2018 r.) Wójt Gminy S. został zobowiązany do załatwienia niniejszej sprawy w wyznaczonym 30-dniowym terminie. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił, iż nie jest wstanie dochować wskazanego terminu, a to ze względu na fakt, że w dniu 2 listopada 2018 r. do Sądu Rejonowego w N. Wydziału I Cywilnego złożono wniosek o ustanowienie kuratora spadku dla zmarłych stron niniejszego postępowania – Z. C. i J. C., którzy na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej byli właścicielami działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...]. Organ wskazał dalej, że przedłużające się postępowanie wynika z trudności ustalenia stron postępowania po osobach zmarłych, jak również zmiany w numerach działek lokalizacji inwestycji. Pierwotnie wniosek został złożony na działkę ewidencyjną nr [...]. W dniu 23 marca 2017 r. A. P. złożył wniosek o uwzględnienie nowych numerów działek, tj. [...] i [...]. Na takie działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy, od której odwołali się M. F. oraz A. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 8 września 2017 r. Wójt Gminy S. poinformował strony o wszczęciu postępowania po decyzji SKO. W związku ze zmianami w EIGB nie było możliwe przygotowanie ostatecznej wersji projektu decyzji (obecnie działka nr [...]). W dniu 25 stycznia 2018 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana ze względu na zwrot korespondencji od stron postępowania: Z. C. oraz J. C. z adnotacją "adresat zmarł". Pomimo wielokrotnych prób ustalenia spadkobierców do dnia dzisiejszego nie udało się tego ustalić, a osoby zamieszkujące pod tym adresem nie podjęły korespondencji. Prowadzone były rozmowy z mieszkańcami oraz sołtysem wsi S., w wyniku których ustalono, że zamierzenie inwestycyjne budzi sprzeciw mieszkańców i z tego właśnie względu nie są ujawniane dane o spadkobiercach zarządzających majątkiem. W związku z tym przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, gdyż spowodowane jest brakiem możliwości skutecznego doręczenia zawiadomień, a co za tym idzie brakiem możliwości zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Termin do załatwienia przedmiotowej sprawy – na obecnym etapie – rozpoczął bieg od dnia otrzymania przez Wójta Gminy S. decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. wraz z aktami sprawy – nastąpiło to w dniu 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 8 września 2017 r. organ zawiadomił strony o ponownym wszczęciu postępowania pierwszoinstancyjnego. Pismem z dnia 19 września 2017 r. organ poinformował wnioskodawcę o stanie sprawy i wskazał przybliżony termin załatwienia sprawy – około trzy miesiące. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu 13 listopada 2017 r., organ otrzymał zwrot korespondencji wskazujący na to, że zmarły dwie strony postępowania, przy czym ustalono jednego ich spadkobiercę. Z kolei z notatki służbowej z dnia 12 kwietnia 2018 r. wynika, że zmarła kolejna strona; organ czynił starania zmierzające do ustalenia jej spadkobierców (w szczególności przez nawiązanie kontaktu z sołtysem), które jednak nie przyniosły rezultatu. W tym też czasie przygotowany został projekt decyzji; strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami (pismo z dnia 25 stycznia 2018 r.). Organ reagował także na pisma stron postępowania. Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy S. trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 31 października 2018 r. Wójt Gminy S. wystąpił do Sądu Rejonowego w N. T. o ustanowienie kuratora spadku po zmarłych stronach postępowania. Skarga na bezczynność Wójta Gminy S. została wniesiona w dniu 14 grudnia 2018 r., a zatem po zainicjowaniu przez organ postępowania cywilnego zmierzającego do ustanowienia kuratora. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy S. nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym, co jednak nie implikuje automatycznie konstatacji o bezczynności organu czy przewlekłości postępowania. Trzeba mieć na względzie choćby to, że do biegu odnośnego terminu nie wlicza się opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Wydaniu decyzji, której projekt został już przygotowany, stanęła na przeszkodzie śmierć stron i brak możliwości wezwania ich spadkobierców do udziału w postępowaniu. Jest to okoliczność niezależna od organu i obiektywnie uniemożliwiająca kontynuowanie czynności jurysdykcyjnych. Obie strony, których spadkobiercy nie są znani, zmarły w toku postępowania: w dniu [...] [...] 2017 i w dniu [...] [...] 2018 r. (odpisy aktów zgonu znajdują się w aktach sprawy). Śmierć strony została przez samego ustawodawcę uznana za przyczynę powodującą konieczność wstrzymania czynności jurysdykcyjnych, skoro – w zależności od okoliczności – może stanowić jedną z przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wójt Gminy S. nie zawiesił postępowania, lecz – na podstawie art. 30 § 5 k.p.a. – wystąpił do Sądu Rejonowego w N. o ustanowienie kuratora dla nieobjętego spadku, co wspomniany art. 97 § 1 k.p.a. również przewiduje. Tak czy inaczej jednak nie ulega wątpliwości, że powstała i wciąż istnieje obiektywna przeszkoda do załatwienia sprawy, a organowi nie można zarzucić braku działań zmierzających do jej usunięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.