II SAB/Kr 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" w K. z dnia 7 maja 2013 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta K. w K. na rzecz strony skarżącej- Stowarzyszenia "[...]" w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. Stowarzyszenie [....] zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej postaci siedmiu pytań dotyczących wystąpienia Prokuratora Apelacyjnego w K. lub Sądu Apelacyjnego w Krakowie o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat za parkowanie na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w latach 2010 – 2013. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. wniosek Stowarzyszenia został przekazany do załatwienia zgodnie ze swoją właściwością do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Następnie pismem z dnia 28 maja 2013 r. wskazane Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia precyzyjnej odpowiedzi na wniosek. Prezydent Miasta K. pismem z dnia [....] 2013 r. poinformował, że kwestie będące przedmiotem wniosku znajdują się w zakresie kompetencji ZIKiT w K. Podkreśleniem prawidłowości opisywanego sposobu rozpatrywania tego rodzaju wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kierujący miejską jednostką organizacyjna tj. w omawianym przypadku Dyrektor ZIKiT jako podmiot reprezentujący miejską jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest samodzielnie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie [....] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Prezydenta Miasta K. , zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że w pismach z dnia 4 kwietnia 2013 r. poinformowano jedynie, że Prokuratura Apelacyjna ani Sąd Apelacyjny nie wystąpiły do ZIKiT o wydanie zezwoleń. Tymczasem pytanie celowo dotyczyło wystąpienia tych podmiotów do Prezydenta Miasta K. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. , reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie twierdząc, że w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 7 maja 2013 r. nie doszło do bezczynności organu. Pełnomocnik organu wskazał, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Skoro w niniejszej sprawie żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna znajdowała się w zakresie kompetencji ZIKiT to oczywistym jest, że wniosek godnie z procedurami obowiązującymi w Urzędzie Miasta K. musiał zostać przekazany do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Należy wskazać, że ZIKiT udostępniła stronie skarżącej wszystkie posiadane informacje. Fakt przekazania informacji przez ZIKiT, tylko informacji niewystarczającej w ocenie strony, został potwierdzony w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie zadowalać zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Natomiast w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione – inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą zatem również czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz 1198 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie "[....] " zwróciło się z wnioskiem do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej na temat zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat za parkowanie na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w latach 2010 – 2013. Wnioskodawcy chodziło przede wszystkim o to, czy Prokuratura Apelacyjna w K. lub Sąd Apelacyjny w Krakowie wystąpiły do Prezydenta o wydanie takich zezwoleń. Zdaniem wnioskodawcy organ nie udzielił mu żądanej informacji i dlatego zasadnym było wystąpienie ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta K. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie Prezydent Miasta K. , jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że żądana przez skarżące stowarzyszenie informacja – w szerokim znaczeniu - dotycząca wydawania zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczającego ruchu i zwalniających z opłat za parkowanie na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ma niewątpliwie charakter informacji publicznej. Przede wszystkim z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 260 ze zm.), a w szczególności z art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 13b ust. 1 – 3 wynika z nich, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa wyżej pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Kompetencja do ustalenia strefę płatnego parkowania należy do rady gminy (rady miasta), zaś stosowna uchwała podejmowana jest na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. W świetle przywołanych wyżej regulacji, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych, zaś dodatkowo ma wymiar majątkowy albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez Prezydenta Miasta K. jakoby w tej sprawie koniecznym było przesłanie wniosku do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , bo jest to organ zobowiązany do udostępnienia informacji i dlatego też, Prezydent nie pozostaje w bezczynności, stwierdzić należy, że są one całkowicie nieusprawiedliwione. Zauważyć wypada, że skarżące stowarzyszenie zwróciło się zarówno do Prezydenta Miasta K. jak i do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o udostępnienie informacji w tym przedmiocie. Takie działanie było celowe i zamierzone. Prezydent Miasta K. błędnie zatem przekazał wymieniony wniosek, gdyż to on jako organ administracji publicznej jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przede wszystkim jednak zapytanie będące przedmiotem rozpoznania sądu dotyczyły wystąpień Prokuratury Apelacyjnej i Sądu Apelacyjnego oraz innych prokuratur i sądów do Prezydenta Miasta K. (nie do ZIKiT) o wydanie zezwoleń upoważniających do wjazdu w strefy ograniczonego ruchu i zwalniających z opłat. W zakresie wiedzy czy wystąpienia takie były do Prezydenta Miasta K. kierowane oraz ewentualnie (czego także dotyczyło zapytanie) jak były załatwiane, podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji był właśnie Prezydent gdyż był jej desponentem. Jeżeli nawet (o ile wystąpienia takie były do prezydenta kierowane) były one przekazywane do ZIKiT, informacja taka powinna być skarżącemu udzielona, podobnie jak w sytuacji, kiedy wystąpienia takie nie były by bezpośrednio do Prezydenta kierowane. W obu sytuacjach bowiem Prezydent i podległe mu instytucje musiały mieć wiedzę o wystąpieniach kierowanych do niego (lub braku takich wystąpień) i sposobie ich załatwienia. Informacją publiczną jest bowiem informacja o faktach, których dotyczy wniosek złożony zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, a adresat tego wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz jest zobowiązany do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Sprawa w tym zakresie nie została załatwiona, a wiec po stronie adresata wniosku, którym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent Miasta K. , zachodzi bezczynność. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie wskazuje sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd jednocześnie uznał, iż bezczynność Prezydenta Miasta K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pewne (nieprawidłowe) czynności były w sprawie podejmowane. Z tych samych przyczyn sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny (art. 149 § 1 zd. 2 oraz 149 § 2 ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.