II SAB/Kr 150/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w N. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania w określonym terminie aktu; stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE W dniu 25 maja 2017 r. (data nadania przesyłki poleconej) Prokurator P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - za pośrednictwem organu administracji publicznej - skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie niewydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, w sprawie PINB nr [...] z dnia 24 maja 2016 roku, znak: PINB [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez gminę R. [...] obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. znak: NAB- [...] z dnia 9 września 1996 roku utrzymanej w mocy decyzja Wojewody [...] znak: [...] z dnia 11 grudnia 1996 roku. Strona skarżąca zarzuciła MWINB naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie odwołania J. i T. I. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. PINB nr [...] z dnia 24 maja 2016 roku, znak: PINB [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania przez gminę R. [...] obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. znak: [...] [...] z dnia 9 września 1996 roku utrzymanej w mocy decyzja Wojewody [...] znak: [...] z dnia 11 grudnia 1996 roku, złożonego w dniu 15 czerwca 2016 roku- w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powołując się na przepis art. 149 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o: 1/ zobowiązanie Inspektor Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. PINB nr [...] z dnia 24 maja 2016 roku została w dniu 15 czerwca 2016 roku zaskarżona przez J. i T. I. do Inspektor Nadzoru Budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. doręczył akta w/w postępowania organowi odwoławczemu w dniu 16 czerwca 2016 r. Do chwili obecnej Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał odwołania strony. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem w art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie i nie wyznaczył skutecznie nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a zatem pozostaje w bezczynności. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że o rażącej bezczynności można mówić wówczas, gdy była ona w oczywisty sposób pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania wyjaśniając, że wyjaśnia, iż w dniu 27 czerwca 2017 została wydana decyzja nr [...], znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 24.05.2016, znak PINB - [...] Organ odwoławczy wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu niniejszej sprawy wyniknęło z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na jednego pracownika w Wydziale Orzecznictwa Budowlanego przypada 80-100 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występował. Ponadto organ podniósł, iż na przełomie [...] roku podjęto czynności związane ze zmianą siedziby organu, ostatecznie zakończone w lutym 2017 r., co niewątpliwie musiało wpłynąć na prowadzone przez pracowników postępowania, chociażby z tego powodu. że okresowo ograniczony był dostęp do akt sprawy. Dalej wskazano, iż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia niepożądanych przez ustawodawcę stanów, jakimi jest przekroczenie ustawowych terminów do zakończenia sprawy. Organ wydając w dniu 27 czerwca 2017r. decyzję zakończył prowadzone postępowanie administracyjne, zatem nie pozostaje w chwili obecnej bezczynny. Podkreślono także, iż w toku postępowania odwoławczego konieczne było podejmowanie czynności polegających na uzupełnieniu materiału dowodowego, zweryfikowaniu kręgu stron postępowania, co miało wpływ na jego przebieg. Organ wnosi zatem o uwzględnienie powyższych okoliczności, a co za tym idzie o stwierdzenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, gdyż organ podejmował niezbędne do rozstrzygnięcia czynności i wydał decyzję, kończąc tym samym postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z tym przepisem Prokurator P. S. nie miał obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK [...], LEX nr 1421789). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego polegająca na nierozpoznaniu w ustawowym terminie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. z dnia 24 maja 2016 roku nr [...]. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt administracyjnych odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 15 czerwca 2016 r., natomiast do organu odwoławczego akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły w dniu 21 czerwca 2016 r. W aktach sprawy znajduje się adnotacja urzędowa pracownika organu odwoławczego z dnia 21 marca 2017 r. na temat kwerendy elektronicznej księgi wieczystej oraz pismo tego organu skierowane do organu I instancji, datowane na dzień następny, wzywające do nadesłania aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla określonych w nim działek. Odpowiedź na pismo wraz z wypisami z rejestru gruntów wpłynęła do organu odwoławczego 10 maja 2017 r. Kolejna adnotacja urzędowa nosi datę 13 maja 2017 r. i dotyczy ustalenia kręgu stron postępowania. Tego samego dnia skierowano kolejne pismo do organu I instancji w tej sprawie. Odpowiedź organu I instancji wpłynęła do MWINB 22 maja 2017 r., a pismem z 25 maja 2017 r. zawiadomiono strony postępowania o toczącym się postępowaniu odwoławczym w trybie art. 10 k.p.a. Skarga Prokuratora na bezczynność MWINB, nadana przesyłką poleconą w dniu 25 maja 2017 r., wpłynęła do tego organu 29 maja 2017 r. Tego dnia organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, bowiem pomimo upływu niemal roku od wpłynięcia odwołania wraz z aktami sprawy, nie wydał w tej sprawie decyzji administracyjnej. Odwołanie zostało rozpoznane w dniu 27 czerwca 2017 r., kiedy to Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak [...] Tego też dnia ustał stan bezczynności. W dniu wyrokowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności. Z tego względu w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania decyzji postępowanie sądowe należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jak bowiem wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS [...] (ONSAiWSA [...]/63) "przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Cytowane wyżej brzmienie art. 149 p.p.s.a. wskazuje, że umorzenie postępowania z powodu wydania aktu lub czynności po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak Sądu z badania i wyrzeczenia, czy bezczynność w sprawie wystąpiła, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt II wyroku orzeczono, że skarżony organ dopuścił się bezczynności (co wyjaśniono już we wcześniejszej części uzasadnienia), a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za przyjęciem rażącego naruszenia prawa przemawia fakt, że organ rozpoznał odwołanie dopiero po upływie niemal 13 miesięcy od otrzymania pełnej dokumentacji, a pomiędzy 21 czerwca 2016 r. a 21 marca 2017 r. - a więc przez 9 miesięcy - nie podejmowano w sprawie żadnych czynności. Terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a. zostały więc przekroczone w sposób znaczący. Nie zawiadamiano również stron o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, do czego zobowiązuje organy administracji art. 36 k.p.a. Na uznanie rażącego naruszenia prawa nie mają wpływu podnoszone w skardze okoliczności dotyczące organizacji organu nadzoru budowlanego, takie jak znaczne zaległości czy zmiana siedziby organu. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.