II SAB/Kr 153/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T.Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku T.Z. z dnia 18 maja 2012 r. w zakresie punktów 2, 3 i 5; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego T.Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 czerwca 2012 r. do Urzędu Miasta Krakowa Wydziału Organizacji i Nadzoru wpłynął wniosek T.Z. z 18 maja 2012 r. o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie: 1. udostępnienia kopii umów, porozumień, uzgodnień i innych dokumentów, na podstawie których Urząd Miasta otrzymuje do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego S.A. w Krakowie bazę danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej, prezentowaną po przetworzeniu pod adresem http://krakow.pl/komunikacja/rozkladyjazdy/; 2. informacji, w jakim formacie cyfrowym oraz jakim kanałem/protokołem komunikacji elektronicznej MPK S.A. przekazuje bazę danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej; kto jest autorem rozwiązania pozwalającego na transformację bazy danych do postaci stron WWW prezentowanych pod adresem http://krakow.pl/komunikacja/rozkladyjazdy/ oraz kto i kiedy poniósł koszty wytworzenia takiego rozwiązania i jaka była ich wysokość; 3. jeśli przetwarzanie bazy danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej odbywa się w [...] ,, udostępnienia kopii umów, porozumień, uzgodnień i innych dokumentów, na podstawie których Urząd Miasta przekazuje bazę danych oraz otrzymuje usługę przetworzenia danych; podania kosztów ponoszonych przez Urząd Miasta w związku ze świadczeniem takiej usługi lub - jeśli koszty te nie są wyróżnione - o podanie miesięcznej, kwoty kosztów ponoszonych przez Urząd Miasta na rzecz [...] w związku z projektem, wdrożeniem i utrzymaniem serwisu www.krakow.pl w roku 2012; 4. w sytuacji gdy przetwarzanie bazy danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej jest realizowane przez inny podmiot poza Urzędem Miasta, informacji jak w pkt. 3, lecz w odniesieniu do tego podmiotu; 5. informacji, czy Urząd Miasta posiada autorskie prawa majątkowe do rozwiązania pozwalającego na przetwarzanie bazy danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej; oraz informacji, czy Urząd Miasta jest w posiadaniu kodu źródłowego takiego rozwiązania oraz czy ów kod źródłowy stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi udzielonej T.Z. w dniu 29 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Krakowa w zakresie punktów 1 i 2 poinformował, że Gmina Miejska Kraków nie zawierała umowy z Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym SA w , w zakresie punktów 3 i 4 wskazał, że udostępnienie umowy pomiędzy Gminą Miejską Kraków a [...] nie jest możliwe ze względu na § 8 umowy, który brzmi: "strony zobowiązują się do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy oraz innych tajemnic prawem chronionych, w których posiadanie weszły w związku z realizacją niniejszej umowy". Natomiast koszty ponoszone przez Gminę Miejską Kraków na rzecz [...] w związku z projektem, wdrożeniem i utrzymaniem serwisu www.krakow.pl w 2012 r. wynoszą 1 222 074 zł. W zakresie punktu 5 organ wskazał, że kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Są to poufne dane i ich przekazanie podmiotom niezwiązanym z funkcjonowaniem strony może stanowić zagrożenia dla jej bezpiecznego funkcjonowania. Pismem z 23 sierpnia 2012 r. T.Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, tj: nieudostępnienie informacji publicznej wnioskowanej w punkcie drugim wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nieudostępnienie informacji publicznej wnioskowanej w punkcie piątym wniosku poprzez brak odpowiedzi odnośnie posiadania kodu źródłowego oraz posiadania praw autorskich. - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych poprzez nieudostępnienie informacji publicznej wnioskowanej w punkcie trzecim wniosku: o udostępnienie informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a [...] . Skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie wnioskowanej w punkcie 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnioskowanej w punkcie 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a [...] , wnioskowanej w punkcie 5 wniosku poprzez brak odpowiedzi odnośnie posiadania kodu źródłowego oraz posiadania praw autorskich. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku z 18 maja 2012 r. oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - umowy zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a [...] na okoliczność jakie to elementy umowy podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej. Domagał się również zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w piśmie z 8 sierpnia 2012 r. otrzymał informację od Dyrektora ds. Przewozów MPK w której podano: "W 2012 r. bazę danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej udostępniamy, bez pisemnych uzgodnień, wg wytycznych Miasta, organizatorowi komunikacji miejskiej Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (...) oraz Wydziałowi Informacji Turystycznej i Promocji Miasta (...) jeśli chodzi o trwającą umowę (umowy) o świadczenie usług między Urzędem Miasta a MPK Kraków, informuję, że jest ich kilka, a dotyczą różnych usług. (...) Sama podstawowa umowa o świadczenie usług komunikacji miejskiej z 21 lipca 2006 r. wraz z późniejszymi aneksami liczy około 330 stron". W ocenie skarżącego wyłączenie jawności umowy stanowi naruszenie prawa do informacji i jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 3 w zw. z art, 31 ust. 3 Konstytucji. Podstawowe znaczenie w sprawie ma fakt, iż stroną jest organ władzy publicznej - gmina Kraków i nie jest tak, że są to dwie spółki nie działające w sferze publicznej, a tylko w takiej sferze można byłoby się powoływać na przyjęte rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy. W demokratycznym państwie prawa obywatele mają prawo żądać informacji o działalności administracji, w tym jakie i o czym podpisuje umowy. Organ w tym wypadku zachowuje się jak podmiot prywatny, który nie podlega zasadom jawności wyrażonym w Konstytucji RP. Mimo, iż już w samej Konstytucji przewidziano wyłączenie prawa do informacji to zastosowanie ograniczeń o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji musi być dokonane zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jakiekolwiek ograniczenie w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy podlegać musi szczególnemu zważeniu, aby nie naruszyć konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazane przez organ wyłączenie jawności wskazuje, iż organ wyłączył jawność elementów, których nie można uznać za tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazane przepisy przez organ nie konstytuują zasady, iż każda informacja związana z prowadzeniem działalności gospodarczej stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Również konstrukcja prawa do informacji przemawia za wyjątkowym ograniczeniem jawności, także w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy. Postępowanie organu doprowadziło do tego, że nawet nie można dowiedzieć się w jaki sposób Miasto Kraków zabezpieczyło swoje interesy (gminy, czyli wszystkich mieszkańców) oraz jak chciało je egzekwować. Wyłączenie jawności w zakresie elementów konstytuujących obowiązki lub uprawnienia po stronie Miasta Kraków stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący wskazał, że w wyroku z 29 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt l OSK 2215/11 w zasadzie wyłączył możliwość ograniczania dostępu do umów w przypadku ich nawiązywania na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych. Nawet jeżeli umowa zawierałaby elementy spełniające warunki tajemnicy przedsiębiorcy to w pozostałym zakresie winna być udostępniona. Organ powinien w tym zakresie dokonać szczegółowej analizy i udostępnić każdy element umowy, który nie zawiera danych podlegających ograniczeniu. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidział ewentualne załatwienie sprawy w przypadku ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie. skargi. Organ wskazał, że Urząd Miasta Krakowa nie uczestniczy w procesie tworzenia i przekazywania baz danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej. Bazy te są przekazywane pomiędzy MPK S.A. a [...] ) bez udział Gminy. [...] jako administrator techniczny publikuje rozkłady komunikacji miejskiej na stronie www.krakow.pl. Dlatego w odpowiedzi organu znalazła się informacja o braku umowy pomiędzy Gminą a MPK SA, jak również brak informacji o formacie cyfrowym i protokole komunikacji pomiędzy MPK S.A. a [...] . Rozwiązanie polegające na transformacji bazy danych do postaci stron WWW zostało opracowane na podstawie umowy z 28 marca 2008 r. zawartej pomiędzy Gminą Miejską Kraków a [...] na: opracowanie mechanizmów prezentacji rozkładów jazdy komunikacji miejskiej w Krakowie w serwisach www.krakow.pl oraz mobi.krakow.pl. Z godnie z § 8 ust. 4 tej umowy "Prawa autorskie Programu należą wyłącznie do Wykonawcy, a Zamawiającemu nie wolno ujawniać ani dostarczać jakimkolwiek osobom trzecim wersji źródłowej lub wykonywalnej programu lub nawet jego części, ani jego dokumentacji technicznej (...)". Opracowany przez [...] program nie jest własnością Gminy i jego udostępnienie osobom trzecim jest wyłączone na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Na tej samej podstawie nie podlega udostępnieniu kod źródłowy rozwiązania pozwalającego na transformację bazy danych do postaci stron www. Jest to rozwiązanie chronione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, dodatkowo wskazano w odpowiedzi, że kod źródłowy nie jest informacją publiczną. Wynika to wprost z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Stosownie do treści art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr. 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie u.d.i.p - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do meritum sprawy w pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z treścią art. art. 1 art. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W ocenie Sądu wnioskowane przez T.Z. do udostępnienia przez Prezydenta M. Krakowa informacje dotyczące: poinformowania w jakim formacie cyfrowym oraz jakim kanałem/protokołem komunikacji elektronicznej MPK S.A. przekazuje bazę danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej;, kto jest autorem rozwiązania pozwalającego na transformację bazy danych (dot. komunikacji miejskiej z rozkładami jazdy) do postaci stron www prezentowanych pod adresem http://krakow.pl/komunikacia/rozkładv jazdy oraz kto i kiedy poniósł koszty wytworzenia takiego rozwiązania i jak była ich wysokość ( punkt 2 wniosku ); udostępnienie kopii umów, porozumień między M. Kraków a [...] i innych dokumentów, na podstawie których Urząd Miasta przekazuje i otrzymuje usługę przetworzenia danych dot. Komunikacji od [...] z podaniem kosztów z tym związanych, a jeśli nie są wyróżnione -podanie miesięcznej kwoty kosztów ponoszonych przez Urząd Miasta na rzecz [...] w związku z projektem, wdrożeniem i utrzymaniem serwisu www.krakow.pl w r 2012 r. (punkt 3 wniosku) oraz informacji, czy Urząd Miasta posiada autorskie prawa majątkowe do rozwiązania pozwalającego na przetwarzanie bazy danych z rozkładami jazdy komunikacji miejskiej; oraz informacji, czy Urząd Miasta jest w posiadaniu kodu źródłowego takiego rozwiązania oraz czy ów kod źródłowy stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy wskazać, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ab initio ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto zaznaczyć trzeba, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwała zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji oraz gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie* art. 5 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach i określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. A zatem bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będzie zachodzić wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, względnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia posiadanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że Prezydent w piśmie z 29.06. 2012 r. przekazał w nawiązaniu do przedmiotowego wniosku T.Z. tylko część żądanej informacji informując odnoście punktu 1 i 2, że Gmina Miejska Kraków nie zawierała umowy z MPK w Krakowie, co nie wyczerpuje ww. w pełnym zakresie punktu 2. Przekazana informacja odnośnie punktu 3 także nie odpowiada prawu gdyż T.Z. wnosił wprost o udostępnienie umów i porozumień zawartych przez Gminę z [...] także o udzielenie informacji w zakresie kosztów ponoszonych miesięcznie w związku ze świadczeniem usługi dotyczącej rozkładów jazdy komunikacji miejskiej ewentualnie "kosztów związanych z projektem, wdrożeniem i utrzymaniem serwisu www.krakow.pl w 2012 r., otrzymał natomiast informację odnoszącą się do "budowy i wdrożenia Systemu Zarządzania Platformą Internetową " [...] ". Odnośnie punktu 5 wniosku poinformowano go jedynie iż: "kod źródłowy nie stanowi inf. publicznej", a nadto iż są to dane poufne i nie mogą być przekazane podmiotom niezwiązanym z funkcjonowaniem strony. W tym miejscu trzeba zauważyć, że także i ta informacja nie odpowiada w całości wnioskowi, gdyż brak w niej odpowiedzi na czy Urząd Miasta jest posiadaniu kodu źródłowego, kto posiada do niego prawa autorskie. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że jeśli Prezydent M. Kraków dysponuje informacją żądaną przez skarżącego powinien żądanej informacji udzielić, bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują. Wynika to wprost z przepisu art. 4 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym wskazać, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w takiej sytuacji powinien udzielić pismem (czynność materialno-techniczna) wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją. Nie można natomiast uznać że podmiot zobowiązany udzielił informacji jeśli udzielił ją tylko częściowo lub w niepełnym zakresie. Trzeba także zauważyć, że z przedłożonej do akt sądowych sprawy kserokopii umowy zawartej między Gmina Miejską Kraków z s. w Krakowie a [...] z 28 marca 2008 r. brak klauzuli, która uniemożliwiałaby jej udostępnienie w trybie art 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy jednak podkreślić, że jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn ww. informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Konkludując, ponieważ Prezydent Miasta Krakowa nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego w punktach 2,3, i 5 wniosku informacji w całości, ani też nie rozstrzygnął jego wniosku odnośnie ww. punktów poprzez wydanie decyzji, zarzut bezczynności jest uzasadniony. Dlatego też skarga na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.