II SAB/Kr 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Firma B S. B., P. L. w L. na bezczynność Firma A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Zakład Usługowo – Produkcyjny Firma B wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Firma A S.A. w zakresie udzielenia informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji wskazanej we wniosku z dnia 2 lipca 218 r. i niewydanie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 2 lipca 2018 r. Firma B zwróciła się do Firma A S.A. o ujawnienie jaki wykonawca (z nazwy) złożył zapytanie o wyjaśnienie SIWZ w postępowaniu przetargowym nr [...] na "Sukcesywną dostawę rozdzielnic słupowych nN na potrzeby Firma A SA Oddział w T.", a na które to odpowiedzi udzielono w dniu 25 czerwca 2018 r. pismem nr [...]. Postępowanie przetargowe toczyło się w oparciu o wewnętrzne uregulowania Firma A i nie podlegało przepisom Prawa Zamówień Publicznych z przyczyn związanych z wartością zamówienia. Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. [...] poinformowało, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a nazwy wykonawców uczestniczących w postepowaniu zostaną ujawnione po zakończeniu postępowania i wyborze oferty najkorzystniejszej. W związku z powyższym [...] poinformowało, że wydanie decyzji odmownej jest bezpodstawne. Pismem z dnia 23 lipca 2018 r. spółka złożyła ponaglenie do udzielenia informacji publicznej, argumentując, że przedmiotowa informacja stanowi informację publiczną, co więcej na tym etapie znany był już wybór oferty najkorzystniejszej jak również uczestnicy postepowania. Argument wskazujący na okoliczność, że znani są uczestnicy postepowania jest bezpodstawny, gdyż niekoniecznie podmiot, który zadał pytanie w postepowaniu musiał końcowo być jego uczestnikiem i złożyć w nim ofertę. Ujawniono podmioty uczestniczące w postepowaniu, ale nie podmioty pytające. W odpowiedzi na ponaglenie pismem z dnia 31 lipca 2018 r. [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Firma A S.A. z siedzibą w K. oraz o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji w żądanej formie i zakresie. W odpowiedzi na skargę Firma A wniosła o jej odrzucenie bądź też oddalenie w całości. Podniesiono, że Firma B Spółka jawna wniosła o ujawnienie danych jednego z biorących udział w postepowaniu negocjacyjnym kontrahentów. A to w związku z jego zapytaniem, w którym między innymi przedstawił własne stanowisko co do zalet i wad aluminiowych rozdzielnic stacyjnych słupowych, malowanych proszkowo i samoutwardzalnie. Pytanie to w ocenie skarżącej spółki naruszyło jej dobra osobiste. Firma A stwierdził, że sprawa ta należy do kognicji sądów cywilnych i dlatego sprawa powinna zostać odrzucona. Gdyby Sąd nie podzielił tej argumentacji Firma A podniósł, że postepowanie negocjacyjne w sprawie ceny zakupu rozdzielnic nie posiadało charakteru przetargu publicznego. Było prowadzone na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a posiłkowano się jedynie przepisami Prawa zamówień publicznych. Negocjacje prowadzone były w formie elektronicznej na podstawie przyjętej przez kontrahentów Specyfikacji Warunków Zamówienia. Warunkiem przystąpienia do postępowania była akceptacja zasad SWZ przez wszystkich uczestników, w tym przez stronę skarżąca, gdzie w § 10 ust. 1 zdanie 3 zagwarantowano każdemu z uczestników anonimowość w tej części postepowania, w której każdy miał prawo zadawania pytań. Nie sposób jednak zarzucać braku transparentności w prowadzonym postępowaniu, skoro upublicznieniu podlegały wyniki negocjacji z podaniem osoby zwycięzcy i pozostałych uczestników oraz punktów, jakie zgromadzili oni przy negocjowaniu ceny zakupu produktu. Zgłoszone we wniosku z dnia 2 lipca 2018 r. żądanie udzielenia informacji dotyczącej nazwy i adresu jednego i tylko jednego z uczestników negocjacji cenowych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Informacja miała by dotyczyć szczegółów toku negocjacyjnego, w przypadku kiedy osoby wszystkich uczestników po zakończeniu procedury przestały być anonimowe. Brak więc jest również podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie jeden z kontrahentów świadomie naruszając postanowienia kontraktowe wystąpił z żądaniem niezgodnym z przyjętymi zapisami, które wcześniej zaakceptował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przesądzono, że w myśl powołanego wyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – a podmiotem takim jest Firma A. Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Należy jednak wskazać, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do udostepnienia informacji tylko w przypadku, jeżeli żądana informacja jest faktycznie informacją publiczną. Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, że w przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 P.p.s.a. Skarga została złożona przez podmioty i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową oraz zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut bezczynności Firma A dotyczy rozpatrzenia wniosku [...] Spółka jawna o udostepnienie informacji publicznej w postaci danych kontrahenta, który złożył zapytanie o wyjaśnienie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Podkreślić należy, że okoliczność, iż [...] S.A. wykonuje zadania publiczne nie przesądza o tym, że jest ona zobowiązana do udzielania każdej informacji będącej w jej dyspozycji odnoszącej się do jej funkcjonowania. Informacją publiczną w odniesieniu bowiem do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będą bowiem tylko kwestie odnoszące się do wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14). Pozostałą zaś materię trzeba, a contrario, uznać za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej, czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe - przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym, byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Wskazać należy w związku z tym, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest związany z przeprowadzonym przez spółkę Firma A przetargiem nieograniczonym pod nazwą "Sukcesywna dostawa rozdzielnic słupowych nN na potrzeby Firma A S.A. Odział w T." i dotyczy udostępnienia danych jednego z biorących udział w postepowaniu negocjacyjnym kontrahentów. Jak wynika z § 2 pkt 2 ppkt 15 SIWZ zamawiający informuje, że oferty składane w niniejszym postepowaniu są niejawne za wyjątkiem informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty zgodnie z postanowieniami § 15 ust. 5. Ponadto z uwagi na wartość zamówienia postepowanie przetargowe toczyło się w oparciu o wewnętrzne uregulowania Firma A i nie odbywało się na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych. Jak wynika z § 15 pkt 9 SIWZ w postepowaniu przetargowym nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych. Z powyższego wynika, ze postepowanie dotyczyło zamówienia niepublicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że wnioskowana informacja w postaci ujawnienia jaki wykonawca (z nazwy) złożył zapytanie o wyjaśnienie SIWZ w postępowaniu przetargowym nr [...], nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez spółkę Firma A zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było zasadne zobowiązanie do udostępnienia tej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że po zakończeniu postepowania przetargowego osoby kontrahentów przestały być anonimowe, a zatem strona skarżąca ma pełen dostęp do wykazu osób biorących udział w przetargu. Na marginesie wskazać należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (art. 1 ust. 2). Zatem nawet gdyby postepowanie przetargowe było regulowane Prawem zamówień publicznych to ustawa ta zawiera odrębne uregulowania odnośnie udostępniania dokumentów przetargowych i nie ma w takiej sytuacji zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej byłaby również nieuzasadniona. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.