II SAB/Kr 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Sędzia Mirosław Bator, , po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 28 września 2016 r. skargę oddala. Wnioskiem z dnia 28 września 2015 r., A. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji dotyczącej dwóch psów rasy briard zmarłych w [...] Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt prowadzonym przez [...] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, które to psy pochodziły z grupy 10-ciu zwierząt posiadających 4 właścicieli (konkretnie określone psy były przypisane w aktach notarialnych określonym właścicielom), które trafiły do schroniska po zabraniu ich przez inspektorów TOZ w dniu 21 grudnia 2012 r. z terenu posesji przy ul. [...] w K., a w szczególności: a. daty zgonów, b. przyczyny zgonów, c. informacji o sposobie żywienia przed śmiercią, jakości karmy (nazwy firmy produkującej karmę), stosowanych dawkach karmy ze stosowną dokumentacją potwierdzającą stosowanie określonej dawki oraz ilości posiłków w ciągu doby, d. zastosowanego leczenia, które poprzedziło zgony, e. zdjęć zmarłych psów, f. wyników sekcji zmarłych psów. A. G. doprecyzował przy tym, że zapytanie nie dotyczy pierwszego z dziesięciu psów zabranych przez TOZ w dniu 21 grudnia 2012 r. z posesji przy ul. [...] w K., a dotyczy ono dwóch kolejnych zgonów psów z wymienionej grupy zwierząt. 2. informacji dotyczących pozostałych siedmiu psów, ile z nich pozostaje przy życiu, ich stanu zdrowia oraz sposobu karmienia i leczenia, na wypadek choroby któregoś z tych zwierząt, 3. udokumentowania przesłania do WSA przesłanych 4 właścicieli oświadczeń woli co do prawa własności psów oraz skserowanych książeczek zdrowia psów oraz zdjęć psów wykonanych na rozprawie administracyjnej w dniu 1 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, że z informacji przekazanych przez zastępcę kierownika Schroniska wynika, że: 1. suka rasy briard o nr [...] (przyjęte imię [...]), zmarła w trakcie leczenia w dniu 1 czerwca 2014 r., a z zapisów leczenia wynika, że zgon nastąpił w trakcie podawania kroplówki. Ponadto nie wykonano sekcji zwłok, zaś zarządzający Schroniskiem nie posiada zdjęć, poza tym umieszczonym na profilu Schroniska, 2. suka rasy briard o nr [...] (przyjęte imię [...]), zmarła w trakcie leczenia w dniu 30 maja 2014 r. Ponadto nie wykonano sekcji zwłok, zaś zarządzający Schroniskiem nie posiada zdjęć, poza tym umieszczonym na profilu Schroniska, 3. pies rasy briard o nr [...] (przyjęte imię [...]), zmarł w dniu 5 czerwca 2013 r., zaś z przeprowadzonej sekcji zwłok, badań patologicznych próbek wątroby i krwi oraz przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że przyczyną zgonu było otrucie psa przez nieustaloną osobę poprzez podanie substancji wniesionej na teren Schroniska z zewnątrz. Ponadto zarządzający Schroniskiem nie posiada zdjęć, poza tym umieszczonym na profilu Schroniska. Prezydent Miasta wskazał dalej, że sposób żywienia psów utrzymywanych w Schronisku, w tym rzeczonych psów w typie rasy briard, określany jest przez lekarza weterynarii i różny dla zwierząt zdrowych i chorych, zależny od wagi psa oraz jego ogólnej kondycji fizycznej. Organ podał, że psy w typie rasy briard były karmione zgodnie z ogólnymi zaleceniami, stosownie do ich kondycji fizycznej, wagi i wieku, a o ile lekarz nie zalecił inaczej, żywione były typową karmą "suchą" i "mokrą". Ponadto w większości przypadków podawana karma pochodziła od znanych producentów, przykładowo: Josera, Bosch, Brit, Butchers, Trovet, Proplan, Hills, Pedegree. Jednocześnie organ wskazał, że nie jest prowadzona rejestracja ilości wydawanego indywidualnie dla każdego zwierzęcia pokarmu, zaś w sytuacji zaleceń lekarskich podawana jest karma lecznicza (np. dla psa [...] w trakcie leczenia podawano karmę RENAL) oraz dodatkowe preparaty wspomagające trawienie (KREON). Dodatkowo Prezydent Miasta wskazał, że Schronisko nie dysponuje w dokumentach archiwalnych danymi dotyczącymi ilości podawanej karmy poszczególnym zwierzętom, gdyż takie statystki nie są prowadzone. Jednocześnie organ wskazał, że w okresie poprzedzającym zgon: - "briard" [...] – leczony był przy pomocy preparatów: duphylate, solvertyl, ornityna, ernofloksan, poltram, no-spa, torecan, cefalexin, roztwór ringera, exacyl, multivitamina, a niezależnie od powyższego w karcie widnieją zapisy o badaniach krwi oraz konieczności mierzenia ciśnienia i wykonywaniu badań biochemicznych z jonami raz w tygodniu i morfologii przy każdej zmianie wenflonu, - "briard" [...] – leczony był przy pomocy preparatów: duphylate, solvertyl, ornityna, ernofloksan, poltram, cefalexin, roztwór ringera, vitacon, multivitamina, a niezależnie od powyższego w karcie widnieją zapisy o badaniach krwi oraz konieczności mierzenia ciśnienia i wykonywaniu badań biochemicznych z jonami raz w tygodniu i morfologii przy każdej zmianie wenflonu; oprócz tego dzień przed zgonem zjadła pół puszki karmy RENTAL, 2 miarki ChitoFos, - "briard" [...] – w miesiącu kwietniu 2013 r. nie był leczony, był dokarmiany, zaś zgon, jak to ustalono później, nastąpił w wyniku otrucia. Prezydent Miasta wskazał, że pozostałe psy w typie rasy briard zostały przekazane do adopcji (czemu każdorazowo towarzyszyła kontrola przed adopcyjna) i w Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt nie ma już żadnego z psów odebranych wnioskodawcy w myśl art. 6 i 7 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto organ poinformował, że Wydział nie przesyłał do WSA żadnych dokumentów bezpośrednio, zaś dokumenty obejmujące postępowanie związane z wydaniem czasowej decyzji o odbiorze wnioskodawcy psów w typie briarda obejmowało wysyłkę całości dokumentacji, w tym oświadczeń woli oraz kserokopii książeczek zdrowia psów do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na potwierdzenie czego załączono rozdzielnik dotyczący akt sprawy wysłanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 30 września 2013 r. wraz z numerami nadawczymi. W dniu 16 sierpnia 2016 r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie, domagając się zobowiązania Prezydenta Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązania Prezydenta Miasta do ukarania karą dyscyplinarną pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, a także zasądzenia kosztów postępowania na rzecz UM. W uzasadnieniu skargi skarżący A. G. wskazał, że zastępca dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 28 września 2015 r. – zdaniem skarżącego – nie uczyniła tego w żądanym zakresie, a wręcz udzieliła odpowiedzi zawierającej stwierdzenia nieprawdziwe, informując, że w odniesieniu do dwóch psów rasy briard, które poniosły śmierć w Schronisku zarządzanym przez TOZ, tj. suki [...] oraz suki [...] nie przeprowadzono sekcji zwłok. W ocenie skarżącego nieudzielenie odpowiedzi w żądanym zakresie dotyczącym śmierci zwierząt powierzonych w depozyt pod opiekę TOZ ma dodatkowo doniosłe znaczenie dla interesu publicznego ponieważ zwierzęta odbierane czasowo decyzjami Prezydenta Miasta właścicielom są oddawane do Schroniska pod opiekę TOZ w założeniu dla zabezpieczenia ich zdrowia i życia, stąd zdaniem skarżącego może budzić uzasadnione obawy sytuacja, w której zwierzęta te ponoszą śmierć w czasie pobytu w tym Schronisku. Dlatego też, w ocenie skarżącego, tak ważne jest ustalenie dokładnej przyczyny zgonu psów poprzez poznanie wyników ich sekcji zwłok. Ponadto skarżący podkreślił, że udostępnienie zdjęć tych psów wykonanych przy świadkach podczas rozprawy administracyjnej w Schronisku, umożliwiłoby ocenę stanu psów po ośmiomiesięcznym ich pobycie w Schronisku oraz ich identyfikację przez właścicieli, którym zostały czasowo odebrane. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 września 2015 r. nie pozostaje on w bezczynności. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż żądana informacja publiczna znajdowała się w zakresie kompetencji [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, oczywistym – zdaniem organu – było, że jej udzielenie musiało nastąpić po uzyskaniu odpowiednich informacji od tego podmiotu. Ponadto organ wskazał, że odpowiedź udzielona skarżącemu została sporządzona na podstawie informacji uzyskanych ze Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt, które poinformowało organ o niewykonaniu sekcji zwłok dwóch padłych psów w typie rasy briard. Organ zaznaczył, że Schronisko kontrolowane jest regularnie przez pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska, jednak nie jest prowadzony dodatkowy monitoring leczenia i utrzymywania odbieranych zwierząt. Organ podkreślił również, że w Schronisku zatrudniani są lekarze weterynarii, a samo Schronisko pozostaje pod ciągłym nadzorem służb weterynaryjnych i w tym zakresie nie były zgłaszane zarzuty ze strony służb zewnętrznych. Dodatkowo Prezydent Miasta wskazał, że wszystkie posiadane informacje publiczne będące przedmiotem wniosku z dnia 28 września zostały przekazane skarżącemu w skierowanej do niego odpowiedzi, co jednocześnie – zdaniem organu – nie uzasadnia uznania, iż organ ten pozostawał w bezczynności. Prezydent Miasta podkreślił przy tym, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, iż obecnie przyjmuje się, że jeżeli organ udzielił odpowiedzi na wniosek w takim zakresie w jakim dysponował on żądaną informacją publiczną, która nawet może nie satysfakcjonować wnioskodawcy, to wówczas nie można uznać, iż organ ten pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w ust. 1 określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1 p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), dalej zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że przedmiotem udostępnienia jest informacja publiczna, i że podmiot, do którego skarżący wystąpił z wnioskiem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z ustawowej konstrukcji bezczynności, z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, kiedy organ w ustawowym terminie nie podejmie określonego aktu lub czynności. Inaczej mówiąc, mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 6 października 2015 r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Z-ca Dyrektora Wydziału Kształtowania Środowiska powiadomiła A. G. na podstawie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku A. G. zam. w K. przy ul. [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego informacji odnośnie psów rasy briard - co następuje: Termin udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem zostaje przedłużony do dnia 27 listopada 2015 r. z uwagi na złożoność pytań zawartych we wniosku i potrzebny czas na zebranie informacji w sprawie. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Wobec powyższej okoliczności, mając na względzie, że za pismem z dnia 18 listopada 2015 r. została udzielona skarżącemu informacja publiczna obejmująca swoim zakresem wszystkie punkty wniosku skarżącego, Sąd uznaje, że w kontrolowanej sprawie organ nie jest bezczynny. Jak wynika z treści skargi, skarżący podnosi kwestię polegającą na błędnym wymiarze tej informacji w odniesieniu do stwierdzenia dot. okoliczności przeprowadzenia sekcji zwłok, że w odniesieniu do dwóch psów rasy briard, które poniosły śmierć w Schronisku zarządzanym przez TOZ, tj. suki [...] oraz suki [...] nie przeprowadzono sekcji zwłok psa, co - w porównianiu z informacją publiczną otrzymaną przez skarżącego od Schroniska - okazało się informacją wątpliwą, nierzetelną. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że kontroli Sądu poddana jest aktywność lub jej brak właściwego organu wskutek wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ podjął wszelkie kroki, aby prawidłowo na miarę swoich możliwości udzielić informacji publicznej. Zakres rozbieżności pomiędzy udostępnionymi informacjami publicznymi w różnym czasie stanowi w realiach kontrolowanej sprawy, wobec braku stwierdzenia bezczynności ww. organu, odrębne zagadnienie i w tej sprawie skarżący powinien zwrócić się o ew. dalsze wyjaśnienia do właściwego organu. Sąd zwraca uwagę, że zasadnicze wyjaśnienia w tym przedmiocie złożył organ w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.