II SAB/Kr 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. i D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o niezgodne z prawem wykonywanie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 18 listopada 2019 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie ; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżących P. W. i D. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 12 lipca 2021 r. P. W. i D. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie zawiadomienia z dnia 18 listopada 2019 r. dotyczącego niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych - ciepłociągów, wodociągów, itp. na działce nr [...] obr. [...] [...]) w Z. na szkodę właścicieli. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 38 K.p.a. i wnieśli o zobowiązanie PINB w Z. do wydania niezwłocznie decyzji administracyjnej, stwierdzenie, że PINB w Z. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skarżący podali, że w dniu 18 listopada 2019 r. złożono wniosek na podstawie art. 61 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. o przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w sprawie niezgodnego z prawem wybudowania ciepłociągów, wodociągów itp. na działce nr [...] obr. [...] w Z.. Zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2019 r. PINB w Z. poinformował strony o wszczęciu z dniem 21 listopada 2019 r. na wniosek P. W. postępowanie administracyjnego w sprawie "budowy urządzeń budowlanych (przyłączy) na działkach ewid. [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z.". Wobec niezałatwienia przedmiotowej sprawy w termiach przewidzianych ustawowo w art. 12 i art. 35 K.p.a. organ - PINB wyznaczył "nowy" termin załatwienia sprawy do dnia 30.04.2020 r., którego także organ nie dotrzymał, pozostając nadal w bezczynności. W dniu 16 czerwca 2020 r. P. W. złożył w PINB ponaglenie skierowane do organu nadrzędnego - MWINB w K. na podstawie art. 37 K.p.a. Opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy PINB tłumaczył m.in. długotrwałymi czynnościami związanymi z organizacją pracy w nowej siedzibie, na przełomie marca i kwietnia 2020 r. Skarżący wskazali, ze takie działanie organu jest to podważanie podstawowych zasad praworządności demokratycznego państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 7 Konstytucji RP. Rozwiniecie tych zasad znajduje odzwierciedlenie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, albowiem w państwie prawnym problem sądowej kontroli przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej wymaga scharakteryzowania stanu określonego przez ustawodawcę jako "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez 1 Sygn. akt II SAB/Kr 156/21 pryzmat zasady praworządności oraz wiąże się z przysługującym jednostce publicznym prawem podmiotowym do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, które stanowi element konstytucyjnego "prawa do sądu". Można zatem stwierdzić, ze PINB dokonał nierównego traktowanie stron, rażąco naruszając prawo, z art. 6, 7, 8 K.p.a. w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nie stojąc na straży prawa i praworządności naruszając słuszny interes obywateli, a wiec działając opieszale i niezgodnie z prawem. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. MWINB w K. wskazał, ze PINB w Z. dopuścił się bezczynności w sprawie znak: [...] odmawiając jednocześnie wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po wydaniu postanowienia PINB w Z. wydał decyzję nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r. umarzając postępowanie administracyjne w sprawie budowy urządzeń budowlanych (przyłączy) na działkach ewid. [...] i [...] obr. 4 w miejscowości Z. . Od decyzji PINB nr [...] odwołała się strona do MWINB w K., który decyzją Nr [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Do chwili obecnej organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. W dniu 25 czerwca 2021 r. skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. do MWINB w K.. Przekazując ponaglenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Z. wskazał, że obecnie jest dużą ilość prowadzonych spraw oraz zbyt mała liczba pracowników. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2021 r. poinformował strony o zmianie kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2021 r. Kwestia niezachowania przez organ nadzoru budowlanego terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 1 K.p.a. rozpatrywana była przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K., który w postanowieniu z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] stwierdził, że PINB w Z. nie dopuścił się przewlekłości ani też bezczynności w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że pomimo wydania przez organ odwoławczy decyzji, akta organu i instancji pozostawały w siedzibie organu nadzoru w związku z możliwością złożenia przez strony postępowania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 2 Sygn. akt II SAB/Kr 156/21 Organ wskazał, że art. 35 § 5 K.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z przedstawionego opisu przebiegu prowadzonego postępowania wynika, że powstała przewłoka postępowania wywołana została tylko i wyłącznie przyczynami nie leżącymi po stronie tut. organu nadzoru budowlanego. Organ wyznaczając w dniu 19 czerwca 2020 r. nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r. zachował tenże termin bowiem jeszcze przed jego upływem w dniu 19 sierpnia 2020 r. wydał decyzję nr [...] kończącą postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie na skutek wszczęcia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez P. W. sprawa była przedmiotem badania przez organ II instancji i zakończyła się wydaniem w dniu 9 kwietnia 2021 r. decyzji w.tym przedmiocie. Po zakończeniu postępowania odwoławczego całość akt postępowania administracyjnego została zwrócona do organu w dniu 9 lipca 2021 r. i dopiero po tej dacie organ l instancji dysponując oryginałami akt postępowania mógł podjąć dalsze czynności w przedmiotowej sprawie. Należy zważyć również na to, że do terminu załatwiania tej sprawy nie można wliczyć czasu związanego z doręczaniem stronom pism oraz pozyskiwania dowodów w toku dokonywanych czynności a także czasu na jaki akta sprawy przekazane były do organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., póz. 2525 dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy Sygn. akt II SAB/Kr 156/21 bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wskazać należy, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 K.p.a. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a. W aktualnym stanie prawnym legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten -będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. l OSK 2936/16). Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W art. 35 § 5 K.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zachodzi w niej bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w 4 Sygn. akt II SAB/Kr 156/21 Z.. Wskazać bowiem należy, że w dniu 18 listopada 2019 r. skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z prawem wybudowania ciepłociągów, wodociągów itp. na działce nr [...] obr[...] w Z.. Zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2019 r. PINB w Z. poinformował strony o wszczęciu z dniem 21 listopada 2019 r. postępowania administracyjnego w sprawie "budowy urządzeń budowlanych (przyłączy) na działkach ewid. [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z.". Wobec niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminach przewidzianych ustawowo w art. 12 i art. 35 K.p.a. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2020 r., którego nie dotrzymał. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. MWINB w K. wskazał, ze PINB w Z. dopuścił się bezczynności w sprawie znak: [...] odmawiając jednocześnie wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po wydaniu postanowienia PINB w Z. wydał decyzję nr [...] z dnia 19 sierpnia 2020 r. umarzając postępowanie administracyjne w sprawie budowy urządzeń budowlanych (przyłączy) na działkach ewid. [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z.. Od decyzji PINB nr [...] odwołał się skarżący i w wyniku tego MWINB w K. decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Do chwili obecnej organ nie podjął w sprawie żadnych realnych czynności. Jedynie zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2021 r. PINB w Z. wyznaczył nowym termin załatwienia sprawy na dzień 30 października 2021 r. Tymczasem akta sprawy zostały zwrócone do organu za pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Przedstawiona chronologia zdarzeń nasuwa wniosek, że organ od samego początku postępowania podejmował działania w bardzo dużych odstępach czasu i cechowała je znaczna opieszałość. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność 5 Sygn. akt II SAB/Kr 156/21 dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt l sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Nadto brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex legę. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSAz 17 maja 2019 r., l OSK 2171/17). W przedmiotowej sprawy przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest znaczne, ponadto organ procedował bardzo opieszale i nie wykazywał inicjatywy celem zakończenia postępowania. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. 6