II SAB/Kr 158/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w N. S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w N. S. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego R. S. w terminie 14 dni. Pismem z 31 maja 2021 r. R. S., powołując się na art. 61 Konstytucji, zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w N. S. o udostępnienie informacji. Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w N. S. poinformował R. S., w odpowiedzi na pismo dotyczące udzielenia informacji (nieczytelna prośba), że w celu uzyskania odpowiedzi powinien zwrócić się do dyrektora jednostki penitencjarnej z odpowiednim wnioskiem określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie informacji lub udostępnienie danych osobowych o osobie pozbawionej wolności zawierającym podstawę prawną upoważniającą do otrzymania lub udostępnienia danych osobowych. W piśmie z 21 czerwca 2021 r. R. S. wskazał, że na podstawie art. 61 Konstytucji wnosi o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji, ile konsol do gier wydano osadzonym w podległej jednostce w okresie od 1.01.2021 roku do dnia rozstrzenia wniosku z podziałem na poszczególne miesiące. W piśmie z 2 lipca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w N. S. wskazał, że w celu uzyskania odpowiedzi należy zwrócić się do dyrektora jednostki penitencjarnej z odpowiednim wnioskiem, wskazując podstawę prawną udzielenia informacji zgodną z wydaną ustawą w tym zakresie. Pouczono, że w przypadku braku uzupełnienia w terminie 14 dni wniosku o udostępnienie informacji w sposób wskazany w piśmie, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Dalej, w piśmie z 27 lipca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego w N. S. wskazał, że w związku z brakiem uzupełnienia wniosku z dnia 31 marca 2021 r., pomimo wezwania przez organ w dniach 9 czerwca i 2 lipca 2021 r. o wskazanie podstawy prawnej do udzielenia informacji, wobec nie wywiązania się przez wnioskodawcę z tego obowiązku, umarza postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej za pośrednictwem Dyrektora Zakładu Karnego w N. S. w dniu 10 sierpnia 2021 r. R. S. zarzucił ww. organowi bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji zgodnej z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W replice skarżący podtrzymał żądania skargi i zakwestionował stanowisko organu. Podniesiono w szczególności, że wniosek skarżącego spełniał wszelkie wymagania niezbędne do uznania go za wniosek o udostępnienie informacji publicznej i nie zawierał żadnych braków formalnych (był kompletny). Skarżący także wyraźnie wskazał, że wnioskuje o informację publiczną. Podkreślono też, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, a złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadną szczególną formą lub wymagania formalnymi, w tym także wymogiem dotyczącym wskazania podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, niezasadne było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zakreślenie skarżącemu terminu do ich uzupełnienia, stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a., umorzenie postępowania. Wskazano również, że Dyrektor Zakładu Karnego jako organ administracji publicznej obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznym i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ jednak błędnie informował skarżącego, pisząc najpierw o konieczności powołania się na rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2019 roku w sprawie wniosku o udzielenie informacji lub udostępnienie danych osobowych o osobie pozbawionej wolności, a także jedynie lakonicznie wspominając o ustawie wydanej w zakresie udzielania informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail. Z kolei, rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga ustalenia następujących kwestii: czy organ (podmiot zobowiązany) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (informacja o sprawach publicznych), czy żądana informacja publiczna znajduje się lub może się znajdować w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy jest informacja prosta czy przetworzona, czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione, czy organ posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Jeśli zatem, przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ będący adresatem wniosku, taką informację posiada, udostępnia ją w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, w szczególności wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (vide: art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przypadek określony w art. 14 ust. 2 dotyczy sytuacji, w której informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W przedmiotowej sprawie skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji do Dyrektora Zakładu Karnego w N. S.. Nie budzi wątpliwości, że dyrektor zakładu karnego, jako organ administrujący, stanowi podmiot zobowiązany, co do zasady, do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Również przedmiot zapytania, pierwotnie określony w nieczytelnym piśmie skarżącego z dnia 31 maja 2021 r., następnie sprecyzowany w piśmie z 21 czerwca 2021 r. (informacja o ilości wydanych osadzonym konsol do gier w określonym czasie) mieści się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej, tj. stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zatem żądana informacja stanowi informację publiczną, do jej udostępnienia stosuje się ww. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może również wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 31 maja 2021 r., sprecyzowany w piśmie z 21 czerwca 2021 r. Nie sposób przy tym uznać, by złożone w piśmie Dyrektora Zakładu Karnego z 27 lipca 2021 r. oświadczenie o umorzeniu postępowania, stanowiło decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W piśmie tym nie wskazano żadnej podstawy prawnej, nie przedłożono też, pomimo wezwania Sądu, dowodu doręczenia skarżącemu tego pisma. Skoro zatem organ nie udzielił żądanej informacji publicznej ani w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani później, do dnia orzekania przez Sąd, należało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w N. S., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W tym samym punkcie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 §1a p.p.s.a. Sąd przyjął, że brak udostępnienia informacji publicznej wynikał z wadliwego rozumienia podstawy prawnej udostępniania informacji publicznej przez Dyrektora Zakładu Karnego. Tymczasem orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. W konsekwencji powyższego Sąd w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni. Uwzględnić należy, że po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, albo w przypadku, o którym mowa w § 1a (akta administracyjne prowadzone w formie elektronicznej), odpisu orzeczenia.