II SAB/Kr 159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, znak [...] oddala skargę. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta Z postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr ewid.[...] obr. [...] - znak: [...] Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. 2018, poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), skarżący wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta Z do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr ewid.[...] obr. [...]"; stwierdzenie, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu terminu przewidzianego w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta Z bez uzasadnionego powodu wstrzymuje się od wydania rozstrzygnięcia kończącego merytorycznie postępowanie w pierwszej instancji, czym dopuszcza się bezczynności i przewlekłości. Organ nie podejmuje działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, prowadzi postępowanie administracyjne niestarannie, z góry zakładając niemożność jego zakończenia. Świadczyć może o tym fakt wezwania do uzupełnienia braków formalnych po dziesięciu miesiącach od złożenia wniosku. Organ administracji nie wykorzystuje wszystkich możliwych środków w celu osiągnięcia zamierzonego celu, gdyż od października 2017 r. nie był wstanie ustalić kręgu stron. Przy takim postępie prac minie jeszcze kilka lat zanim Burmistrz ustali strony postępowania. W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 K.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W ramach ww. czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie, co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 K.p.a. i art. 10 § 1 ab initio K.p.a.. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 968/15 z 25 lutego 2016r.. Zdaniem skarżącego jeżeli organ administracji publicznej zdecydował się na wszczęcie postępowania, to z zamiarem jego zakończenia, a jeżeli celem było jego wszczęcie, a nie zakończenie, to jedynie świadczy o indolencji lub jego złej woli czy też działaniu na pokaz. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z wyjaśnił, że w dniu 13 września 2017 r. zostało wszczęte postępowanie na wniosek M. Z., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...]. Przedmiotem wniosku jest budowa budynku w granicy działek [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...], zatem nie ulega wątpliwości, że właściciele działki nr ewid.[...] obr. [...] są stronami postępowania, ponieważ inwestycja dotyczy ich interesu prawnego, wpływając na możliwość zagospodarowania działki [...] obr. [...]. Podczas ustalania stron postępowania okazało się, że współwłaścicielami jednej z działek sąsiednich jest kilkadziesiąt osób nieznanych z miejsca zamieszkania, a ich dane nie są wystarczające do ustalenia ich następców prawnych. W dniu 2 października 2017 r. Burmistrz Miasta Z zawiadomił pozostałe strony o wszczęciu niniejszego postępowania. Po otrzymaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma okazało się ponadto, że i tu występują osoby zmarłe. Burmistrz Miasta Z przystąpił do działań mających na celu ustalenie potrzebnych informacji, w tym m.in. wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. o udzielenie informacji, czy przed Sądem Rejonowym w Z. toczyło się lub toczy postępowanie spadkowe po ustalonych zmarłych stronach. Działania te jednak nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta Z zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy do czasu ustalenia następców prawnych nieobecnych stron postępowania. Po zażaleniu M. Z. powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu 24 kwietnia 2018 r. (zwrot akt z SKO nastąpił 3 lipca 2018 r.). W dniu 18 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta Z zawiadomił strony, że w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie (po uchyleniu przez SKO postanowienia zawieszającego) z wniosku M. Z.. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości i uszczegółowienia żądania, informując o nieścisłościach związanych z dostępem do drogi publicznej; ponadto zawiadamiając, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla niniejszej inwestycji nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - niezwłocznie po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Dnia 9 sierpnia 2018 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Z.) M. Z. złożył ponaglenie dotyczące postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta Z dniu 16 sierpnia 2018 r. przekazał ponaglenie wraz z całością akt sprawy do SKO w N. odnosząc się do treści ponaglenia informując, że "...w trakcie ustalania kręgu stron stwierdzono, że współwłaścicielami nieruchomości [...] obr. [...] jest 146 osób, z których część zmarła, a druga część nie wskazała adresów zamieszkania. Organ rozpoczął pracę nad ustaleniem ostatecznej listy stron w październiku 2017 r. Z przyczyn niezależnych od organu lista stron nie została ustalona do dnia dzisiejszego. Wystąpienie do Sądu o wyznaczenie kuratorów nastąpi po ustaleniu listy osób, dla których zostaną wyczerpane wszystkie możliwości ustalenia następców prawnych i wyznaczanie kuratora będzie konieczne. W związku z powyższym wyznaczając termin załatwienia sprawy organ nie mógł podać konkretnej daty posługując się zwrotem "niezwłocznie po ustaleniu wszystkich stron postępowania"...". Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 13 września 2017 r. M. Z. zwrócił się do skarżonego organu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] obręb [...], położonej w Z. w rejonie ul. [...]. Przedmiotem wniosku jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi w granicy działek [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...], zatem – zdaniem organu - nie ulega wątpliwości, że właściciele działki nr ewid.[...] obr. [...] są stronami postępowania, ponieważ inwestycja dotyczy ich interesu prawnego, wpływając na możliwość zagospodarowania działki [...] obr. [...] Organ dokonał w dniu 29 września 2017 r. (data wydruków danych ewidencyjnych) czynności celem ustalenia kręgu stron postępowania. Podczas ustalania stron postępowania okazało się, że współwłaścicielami jednej z działek sąsiednich jest kilkadziesiąt osób nieznanych z miejsca zamieszkania, a ich dane nie są wystarczające do ustalenia ich następców prawnych. W dniu 2 października 2017 r. Burmistrz Miasta Z zawiadomił pozostałe strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z otrzymanych zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma wynika, że i tu występują osoby zmarłe. Burmistrz Miasta Z podjął działania mające na celu ustalenie informacji dotyczących osób zmarłych, w tym m.in. wystąpił do Sądu Rejonowego w Z. o udzielenie informacji, czy przed Sądem Rejonowym w Z. toczyło się lub toczy postępowanie spadkowe po ustalonych zmarłych stronach. Działania te jednak nie przyniosły rezultatu. Postanowieniem z 27 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta Z zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy do czasu ustalenia następców prawnych nieobecnych stron postępowania. Po zażaleniu M. Z. powyższe postanowienie zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu 24 kwietnia 2018 r. (zwrot akt z SKO nastąpił 3 lipca 2018 r.). W dniu 18 lipca 2018 r. Burmistrz Miasta Z zawiadomił strony, że w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie (po uchyleniu przez SKO postanowienia zawieszającego) z wniosku M. Z.. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości i uszczegółowienia żądania, informując o nieścisłościach związanych z dostępem do drogi publicznej; ponadto zawiadamiając, że sprawa wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla niniejszej inwestycji nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - niezwłocznie po ustaleniu wszystkich stron postępowania. Dnia 9 sierpnia 2018 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Z.) M. Z. złożył ponaglenie dotyczące postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta Z dniu 16 sierpnia 2018 r. przekazał ponaglenie wraz z całością akt sprawy do SKO w N. , odnosząc się do treści ponaglenia. M. Z. pismem datowanym na 4 września 2018 r., wpływ w organie 6 września 2018 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta Z postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z 12 września 2018 r. SKO w N. stwierdziło, że – mając na uwadze okoliczności sprawy - organ nie dopuścił się bezczynności, co wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 K.p.a.. Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącego. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania administracyjnego. Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" są zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.. Art. 37 K.p.a. brzmi: § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" natomiast wiązano z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekle oceniano również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W poddanej osądowi sprawie – mając na uwadze okoliczność, że działka sąsiednia nr [...] ma 165 współwłaścicieli, w dużej mierze nieznanych z miejsca pobytu, których organ stara się ustalić, organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postepowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, podejmował czynności w nieznacznych odstępach czasu i wprawdzie nie wydał do chwili rozstrzygania skargi przez Sąd żadnego aktu, to jednak stało się tak z przyczyn przez organ niezawinionych. Zdaniem Sądu podjęte przez organ, a wymienione powyżej działania, zmierzały do wyjaśnienia sprawy i wydania aktu, były podejmowane w sposób przemyślany i planowy. Nie odnotowano dotychczas w postępowaniu administracyjnym przerwy z przyczyn leżących po stronie organu. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest nieuzasadniony. Dotychczasowy sposób procedowania przez organ skutkował wprawdzie niezałatwieniem sprawy w terminie, co nie było jednak skutkiem celowego działania organu, czy lekceważenia przez organ podmiotu wnioskującego. W wyniku analizy akt sprawy oraz stanowiska stron niniejszego sporu sądowego Sąd stwierdził, że skarga M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta Z w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, znak [...], nie jest uzasadniona, zatem - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.