II SAB/Kr 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. sprawy ze skargi D.J. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta T. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę [...] obr. [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Prezydentowi Miasta T. grzywnę w wysokości 2000 /dwa/ tysiące złotych; III. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. Uzasadnienie: D.J. w dniu 27 grudnia 2012 r. wniósł – bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T. W dniu 28 grudnia 2012 r. skarga została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wysłana do wskazanego w niej organu. W skardze D.J. podał, że w dniu 14 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję o ustaleniu warunków lokalizacji drogi gminnej, w wyniku której działki nr [....] obr [....] i [....] zostały podzielone. Działka nr [....] na działki nr [....] i [....] , a działka [....] na działki nr nr [....] , [....] , [....] , obr [....] , a następnie działki nr [....] i [....] zostały przejęte na rzecz Gminy Miasta T. pod realizację połączenia Al. [....] z węzłem autostrady [....] Wskazał również, że w styczniu 2011 r. dowiedział się od innego współwłaściciela działek, że za przejęte działki zostało wypłacone odszkodowanie i przysługująca mu część znajduje się w Wydziale Geodezji. W urzędzie uzyskał informację, że działki [....] i [....] posiadają nieuregulowany stan prawny i konieczne jest jego uregulowanie w księgach wieczystych. W związku z powyższym w marcu 2011 r. skarżący dostarczył do organu odpis z księgi wieczystej dokumentujący jego prawa, a po 4 miesiącach bezczynności organu pismami z dnia 20 i 22 lipca 2011 r. zwrócił się o wypłatę odszkodowania. Mimo to w urzędzie uzyskał informację, że odszkodowanie nie może zostać wypłacone z uwagi na fakt, że pozostali współwłaściciele nie mają uregulowanego stanu prawnego. Dodał skarżący, że pismem z dnia 2 listopada 2011 r. został poinformowany przez Wydział Geodezji, że odszkodowanie zostało wypłacone na podstawie decyzji, a działka [....] ma nieuregulowany stan prawny. W nawiązaniu do tego pisma ponownie poinformował organ o uregulowaniu stanu prawnego działek wskazując na dokumenty dostarczone w marcu 2011 r. i zwrócił się o "udostępnienie akt sprawy pozostałych działek wraz z pokwitowaniami za odbiór odszkodowania", uzyskując w odpowiedzi jedynie decyzje wywłaszczeniowe zamiast wnioskowanych decyzji o odszkodowaniu oraz pokwitowań odbioru odszkodowania. W sprawie działki [....] został zaś poinformowany, że zostanie powiadomiony odrębnym pismem o stanie sprawy. Ponieważ organ nie wskazał terminu załatwienia sprawy, w dniu 1 lutego 2012 r., 2 lutego 2012 r. i 3 marca 2012 r. udał się do organu, jednak odmówiono mu wglądu do akt sprawy tj. decyzji o wywłaszczeniu z 2008 r. i decyzji o odszkodowaniu za te działki. W związku powyższym D.J. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o "ustosunkowanie się do jego pisma". Domagał się również ustawowych odsetek od czasu przejęcia ww. nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania za szkodę jaką poniósł "wskutek decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 Kpa". Prezydent Miasta T. wniósł o odrzucenie skargi. Wedle organu, żądanie wypłaty ustawowych odsetek i odszkodowania zawarte w skardze jest roszczeniem cywilnym, a sprawa nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddanych kognicji sądów administracyjnych i dlatego skarga winna podlegać odrzuceniu. Co się zaś tyczy kwestii decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [....] obr. [....] Prezydent Miasta T. podał, że korzystając z sugestii wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [....] z dnia 6 grudnia 2012 r. w wyznaczonym terminie wystąpił w dniu 28 grudnia 2012 r. do Wojewody [....] o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy. Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2013 r. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania sprawę ze skargi na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [....] . W sprawie niniejszej rozpoznana została skarga na bezczynność organu w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [....] . Z przedłożonych akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 14 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta T. ustalił warunki lokalizacji drogi gminnej, w wyniku której między innymi działki nr [....] i [....] zostały przejęte na rzecz Gminy Miasta T. W dniu 21 lipca 2008 r. organ wystąpił do sądu rejonowego o wydanie księgi wieczystej dla ww. nieruchomości. W dniu 11 sierpnia 2008 r. został sporządzony operat szacunkowy. W dniu 1 października 2008 r. sporządzono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odszkodowania "w związku z przejęciem nieruchomości na rzecz Gminy Miasta T. pod budowę połączenia [....] z węzłem autostrady A-4". Decyzją z dnia 14 listopada 2008 r. znak: [....] (sprostowaną postanowieniem dnia 20 kwietnia 2009 r.) Prezydent Miasta T. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 3 572 zł za działkę nr [....] powstałą z podziału działki [....] objętą księgą wieczystą [....] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz S.J. za udział 4/5 części w kwocie 2 857,60 zł oraz na rzecz J.J. za udział 1/5 w kwocie 714,40. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydając rozstrzygnięcie organ wiedział, że J.J. nie żyje. W dniu 22 grudnia 2008 r. wpłynęła do organu informacja Centrum Personalizacji Dokumentów MSWSiA dotycząca J.J. , w której odnotowano, że "rodziców nie odnaleziono, rodzeństwa nie odnaleziono, brak danych na temat stanu cywilnego co uniemożliwia wskazanie dzieci". W dniu 17 lutego 2011 r. do akt sprawy zostało dołączone postanowienie Sądu Rejonowego stwierdzające nabycie spadku po J.J. przez skarżącego D.J. W przedłożonych aktach sprawy brak jest korespondencji pochodzącej z 2011 r., którą skarżący opisuje w skardze, ale w wyjaśnieniu organu z dnia 7 września 2012 r. kierowanym do Wojewody potwierdzono fakt złożenia przez D.J. w dniu 17 lutego 2011 r. odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J.J. W piśmie z dnia 6 lutego 2012 r., złożonym w Urzędzie Miasta T. , a adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (treść pisma prawie identyczna z treścią skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie) D.J. wniósł o ustosunkowanie się do treści pisma, gdyż w jego ocenie naruszone zostały przepisy art. 35, 36 i 73 k.p.a. Pismo to przekazane zostało Wojewodzie [....] jako zażalenie złożone w trybie art. 37 kpa. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Wojewoda [....] wezwał organ I instancji do przedłożenia dokumentów i nadesłania wyjaśnień. Pismem datowanym na dzień 13 listopada 2012 r. Prezydent Miasta T. poinformował D.J. o wszczęciu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasta T. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 14 stycznia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej połączenia Alei [....] z węzłem autostrady [....] .Wyjaśnił organ, że na podstawie tej decyzji działka nr [....] obr. [....] została podzielona na działki [....] i [....] , a następnie działka [....] przeszła na własność Gminy Miasta T. i wypłacone zostanie za nią odszkodowanie. Przy piśmie przekazano również kserokopię operatu szacunkowego z dnia 12 kwietnia 2012 r. wraz z informacją, iż w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma można zgłosić uwagi do operatu, zaś w przypadku niezgłoszenia uwag zostanie wydana decyzja o opłacie odszkodowania. Zawiadomienie zawierało również informację, że zgodnie z art. 36 w zw. z art. 35 § 3 kpa załatwienie przedmiotowej sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. Zawiadomienie to zostało dostarczone skarżącemu w dniu 16 listopada 2012 r. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r. (......) na podstawie art. 37 w zw. z art. 35 i 36 kpa Wojewoda [....] uznał za uzasadnione zażalenie D.J. na nie załatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta T. sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] . i wyznaczył Prezydentowi Miasta T. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2012 r.; zarządził też wyjaśnienie przez Prezydenta Miasta T. przyczyn niezałatwienia w terminie sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia praw w przyszłości; stwierdził, że niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta T. sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] obr. [....] m. T. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda podał m. in., że decyzja Prezydent Miasta K. z dnia 14 stycznia 2008 r. stała się ostateczna w dniu 26 lutego 2008 r. i od tego dnia do dnia wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w dniu 13 listopada 2012 r. organ I instancji pozostawał w bezczynności. Dodał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod inwestycje drogowe jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a termin jego załatwienia wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna. Skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęto dopiero w dniu 13 listopada 2012 r. czyli po upływie ponad 4 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a nadto działania organu były inicjowane pismami strony, naruszenie prawa miało charakter rażący. Podał również, że Prezydent Miasta T. powinien podjąć we wskazanym terminie (do 30 grudnia 2012 r.) czynności związane z wyłączeniem się od prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i wystąpić do Wojewody [....] o wyznaczenie innego organu do jej załatwienia. Pismem z dnia [....] 2012 r. Prezydent Miasta T. wystąpił do Wojewody [....] o wyznaczenie innego organu do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [....] . Pełnomocnik skarżącego, na rozprawie sądowej w dniu 31 października 2013 r. stwierdził, że w sprawie został wyznaczony inny organ, który wydał już decyzję o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa); po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania przewlekłości oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność. Skarga w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna. Postępowanie prowadzone przez organ powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a skarżący przed wniesieniem skargi złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie jest możliwe dopóty, dopóki na organie taki obowiązek spoczywa. Należy uznać, że wyznaczenie przez organ wyższego stopnia innego organu do rozpoznania danej sprawy, zwalnia od takiego obowiązku organ, który postepowanie wszczął i dotychczas prowadził. To jednak, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie staje się bezprzedmiotowe, nie zwalnia Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nastąpiła bezczynność organu, oraz czy ewentualnie bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, że dniem wniesienia skargi jest ten, w którym skarga została nadana do organu. W rozpatrywanej sprawie jest to dzień 28 grudnia 2012 r. W tym dniu Prezydent Miasta T. nadal był organem zobowiązanym do wydania decyzji, bo dopiero w tymże dniu sporządził wniosek o wyznaczenie innego organu. Wniosek ten został przyjęty w siedzibie Wojewody w dniu 7 stycznia 2013 r. Przyjąć więc należy, że w dacie wniesienia skargi Prezydent Miasta T. nie był zwolniony z obowiązku załatwienia sprawy. Stosownie do przepisu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687 j.t. ) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, bowiem istotna jest przyczyna zwłoki. Jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie postepowanie wszczęte zostało w październiku 2008 r. Sporządzone w dniu 1 października 2008 r. zawiadomienie dotyczyło bowiem odszkodowań za wszystkich nieruchomości przejęte na rzecz Gminy Miasta T. w następstwie decyzji z dnia 14 stycznia 2008 r. Pismem z dnia 13 listopada 2012 r. D.J. został więc zawiadomiony o postępowaniu, które już toczyło się od października 2008 r., choć – jak wynika z akt sprawy – w zakresie odszkodowania za działkę [....] nie były w nim podejmowane żadne czynności , oprócz pozyskania, w dniu 12 kwietnia 2012 r. (por. treść zawiadomienia) operatu szacunkowego. Wiedzę o tym, że D.J. jest spadkobiercą współwłaściciela przejętej nieruchomości organ posiadał co najmniej od lutego 2011 r. Tak więc organ, który winien był z urzędu orzec o ustaleniu odszkodowania w terminie 30 dni od dnia 26 lutego 2008 r., wszczął postępowanie dopiero po upływie okresu półrocznego, po czym w postępowaniu tym wydał decyzję jedynie częściową (o odszkodowaniu m.in. za działkę.....). Co do działki [....] czynności podjął dopiero na skutek interwencji strony w 2012 r. W opisanym stanie faktycznym, choć nie ma podstaw do nałożenia na Prezydenta Miasta T. obowiązku wydania decyzji (w tym też zakresie postepowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzono jako bezprzedmiotowe), to fakt pozostawania tego organu w bezczynności aż do dnia wyznaczenia innego organu jest niewątpliwy. Bezczynność ta zaś, nieuzasadniona okolicznościami sprawy, utrzymała się przez rażąco długi okres. Dlatego Sąd stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę – w wysokości adekwatnej do stwierdzonego uchybienia.