II SAB/Kr 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. - K. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej K. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z błędną wykładnią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w dniu 6 czerwca 2017 r. złożył na piśmie do Prokuratury Rejonowej K. [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczących poszczególnych informacji publicznych zgromadzonych w aktach 2Ds [...]. W dniu 21 czerwca 2017 r. organ wystosował do skarżącego pismo realizując wniosek w taki sposób, że załączył kserokopie: postanowienia dotyczącego umorzenia postępowania z dnia 26 października 2015 r. oraz prawomocnego postanowienia SR K. – [...] podtrzymujące powyższą decyzję, zaś w pozostałym zakresie stwierdził, że wnioskowane materiały nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżącego stanowisko organu jest błędne, zatem organ pozostaje w bezczynności w szczególności do następujących punktów wniosku: karty przeglądowej akt, protokołów przesłuchań w sprawie, pism wychodzących z organu, stanowisk organów od których prokuratura uzyskała stanowisko w sprawie. Wskazane dokumenty w opinii skarżącego bez wątpienia stanowią informację publiczną. Organ był zobowiązany udostępnić informacje czego nie uczynił, a z treści pisma nie wynika również, aby zamierzał to uczynić w przyszłości stosownie do przypadku ujętego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prokuratura Rejonowa K. – [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona w 15 dniu od jego złożenia. Pisemna odpowiedź udzielona przez Prokuratora Rejonowego została sporządzona i podpisana w dniu 20 czerwca 2017 r. (tj. w 14-tym dniu od daty jej złożenia) i tegoż dnia została nadana w sekretariacie dokonującym ekspedycji. Następnie tego samego dnia korespondencja została przekazana na Dziennik Podawczy Prokuratury, z którego pracownik poczty odebrał i potwierdził jej nadanie w dniu 21 czerwca 2017 r. W odniesieniu zaś do kwestionowania przez skarżącego nieuznania i niewydania żądanych przez niego dokumentów jako podlegających udostępnieniu i stanowiących informację publiczną wskazać należy, iż skarżącemu wydane zostały dokumenty w postaci kopii postanowienia o umorzeniu dochodzenia [...] [...] wraz z postanowieniem sądu utrzymującym w mocy to orzeczenie. W pozostałym zakresie uznano, iż dokumenty w postaci protokołów przesłuchań świadków, treści złożonego zawiadomienia, karty przeglądowej, stanowisk organów uzyskanych w sprawie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Za stanowiskiem takim przemawia to, iż sprawa prowadzona pod [...] [...] toczyła się z zawiadomienia T. D., która pozostawała w sporze z synami Z. J. w tym z S. J. i miała charakter "prywatny " dotyczyła posłużenia się podrobionym pełnomocnictwem wystawionym na dane Z. J.. Uznano zatem, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi - przesyłając kopie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie zarazem informując, iż w pozostałym zakresie żądane dokumenty informacją publiczną już nie są. Trudno polemizować z podnoszonymi i przytaczanymi przez skarżącego wyrokami i orzecznictwem, niemniej jednak nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dokumenty te nie zawierają informacji o działalności organu publicznego czy sprawach publicznych, nie mają zatem waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają zatem w zakresie swojej właściwości, między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zważyć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz.782 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p., a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 236545). Zaznaczyć przy tym także należy, iż rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie (spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy), możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu - zbadania sprawy, pod kątem bezczynności organ. I tak zakres podmiotowy u.d.i.p. określony został w jej art. 4, wedle którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są wymienione przykładowo władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis ten wprawdzie nie wymienia wprost prokuratury jako zobowiązanej do udzielania tego rodzaju informacji, tym niemniej w świetle art. 1 ust. 3 i art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze prokurator, jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw, mieści się w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt I OSK [...]). Oznacza to, że w świetle powołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy Prokuratora Rejonowego K. – [...] w K. za podmiot zobowiązany do udostępnienia posiadanej informacji publicznych, a o której jest mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kluczową jednak kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 5 czerwca 2017 r. (data złożenia w organie 6 czerwca 2017 r.) o udostępnienie dokumentów zgromadzonych w aktach PR Ds2 [...] tj.: 1/ karty przeglądowej sprawy, 2/ pism wychodzących organów prowadzących postępowanie, 3/ treści złożonego zawiadomienia; 4/ protokołu przesłuchania Z. J. z 2015 r.,; 5/ protokołu przesłuchania Z. J. z 2016 r.,; 6/ protokołów przesłuchań innych osób w sprawie; 6/ stanowisk w sprawie uzyskanych z Urzędu Skarbowego oraz ZUS; 8/ stanowiska innych organów, które wypowiadały się w sprawie, jest informacją publiczną w rozumieniu art.1 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać jednocześnie należy, że Prokurator Rejonowy w K. – [...] udzielił odpowiedzi przesyłając kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia sygn. 2Ds [...] wraz z postanowieniem sądu utrzymującym w mocy to orzeczenie. W pozostałym zakresie prokurator uznał, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Zważyć należy, że przepis art. 1 ust.1 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa w sposób dość ogólny, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a który to przepis ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne (wyłączone) wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Ustawodawca tym samym zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w u.d.i.p. - tryb dostępu do informacji. Niewątpliwie regulacją tego ostatniego rodzaju jest ustawa z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.), która w art. 156 § 5 i § 5a k.p.k. przewiduje zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. I tak w myśl art. 156 § 5 k.p.k., zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Tak więc, jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 k.p.k. Przy czym, jak trafnie przyjęto w doktrynie, odmowa udostępnienia na podstawie art. 156 § 5 k.p.k. akt postępowania przygotowawczego, może - odpowiednio do uzasadniających ją okoliczności sprawy - odnosić się zarówno do całości tych akt, poszczególnych jej fragmentów, jak i poszczególnych dokumentów, takich jak np. protokoły przesłuchania, oględzin (por. S. S., Komentarz aktualizowany do art. 156 k.p.k., stan prawny na 9.04.2014 roku). Nadto zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt I OPS [...] przyjął, iż żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, że: "przepis art. 156 § 1. 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 K.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej". Zważyć przy tym należy, że powyższa uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA ma tzw. ogólną moc wiążącą w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (art. 269 § 1 P.p.s.a.). Podkreślić także należy, że uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi całość, na którą składa się zarówno jej sentencja zawierająca bezpośrednie wyjaśnienie rozpoznawanego zagadnienia prawnego, jak i jej uzasadnienie, które obrazuje motywy, jakimi kierował się skład orzekający, podejmując uchwałę (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. o sygn. akt II FSK [...], dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Dodatkowo należy zauważyć, że przy dostępie do akt w sprawach karnych inna jest sytuacja strony postępowania, inna też podmiotu niebędącego stroną. Ta druga kwestia nie jest przedmiotem szerszych rozważań, niemniej na gruncie spraw dotyczących udostępniania akt postępowania karnego dominuje aktualnie pogląd, że akta te nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK [...] wraz z orzecznictwem tam przywołanym, również publikowanym w internetowej bazie orzeczeń NSA). Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...], że dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. W konsekwencji, gdy chodzi o informacje znajdujące się w aktach postępowań indywidualnych, prowadzonych przez organy władzy publicznej (m.in. w aktach spraw sądowych i administracyjnych, czy w aktach postępowań przygotowawczych), to należy przyjąć, że akta takie mogą zawierać informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie - pod warunkiem, że procedura udostępniania nie jest w danym przypadku uregulowana w sposób szczególny w odrębnej ustawie, czyli tak jak w niniejszej sprawie w przepisach K.p.k. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje przepis art. 156 K.p.k., dlatego też dostęp do nich nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego, a to w związku z treścią art. 1 ust. 2 ustawy. Zatem nie każda wnioskowana informacja ma cechy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W konsekwencji istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że żądanie skarżącego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, art. 32 ust.1 i art. 47 Konstytucji RP oraz treść art. 1 ust. 2 ustawy. Prokurator Rejonowy w K. – [...] udzielił odpowiedzi skarżącemu przesyłając kopię postanowienia o umorzeniu dochodzenia sygn. 2Ds [...] wraz z postanowieniem sądu utrzymującym w mocy to orzeczenie. W pozostałym zakresie wniosku skarżącego nie można zakwalifikować jako żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż wskazane dokumenty jej nie stanowią. Nie można zatem uznać, aby w sprawie doszło do bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. I OSK [...], wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Ol [...], wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. IV SAB/Gl [...], wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Akta spraw prowadzonych przez organy państwa, stanowiące zbiór informacji różnego rodzaju, będących zarówno informacją publiczną, jak i nie stanowiących takich informacji, nie mogą jako całość być udostępniane, gdyż akta jako całość nie stanowią informacji publicznej. Pogląd ten został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I OSK [...], z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. I OSK [...], z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK [...], z dnia 28 października 2009 r. sygn. I OSK [...], wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II SA/Po [...], wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA) oraz jest aprobowany w piśmiennictwie (por. "Ustawa o dostępie do informacji publicznej". Komentarz, Irena K. i M. R. - Ostrowska, LexisNexis, W. 2012, str. 39-42). Skoro, zatem z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa, to zarzut bezczynności powinien się pojawić tylko wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Udzielenie pisemnej odpowiedzi, nieprzybierającej formy sformalizowanej decyzji należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności organu w opisanym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK [...], Lex nr 291197; z dnia 30 października 2008r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK [...] oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK [...], oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009r., wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.