II SAB/Kr 160/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] w K. 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku z dnia 26 maja 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2/ stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - powiat grodzki na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 26 maja 2024 r. złożył wniosek do organu o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - bez zgody organów uprawnionych. Jedynym dokumentem jaki skarżący otrzymał po miesiącu intensywnych działaniach podjętych przez PINB - w przedmiotowej sprawie jako strona postępowania to odpowiedź z jaką już kilka razy miał do czynienia - czyli "kopiuj" "wklej" w których PINB dowodzi że tak naprawdę nie musi niczego w przedmiotowej sprawie robić. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 26 maja 2024 r. skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny - bez zgody organów uprawnionych. Pismem z dnia 2 lipca 2024 r. wyjaśniono wnioskodawcy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju żądanie, w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robot budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu (por. II OSK 2670/16). Skoro norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności (wszczęcie postępowania następuje wyłącznie z urzędu), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu (...). Brak również podstaw do stwierdzenia, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis art. 61 a K.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania. W dniu 4 lipca 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., które wraz z odpowiedzią zostało przesłane za pismem z dnia 17 lipca 2024 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, który zawiadomieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r. uznał skargę K. K. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie zmiany przeznaczenia budynku bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej za zasadną, wskazując konieczność zajęcia merytorycznego stanowiska PINB. Dlatego też w dniu 14 sierpnia 2024 r., PINB udzielił skarżącemu szczegółowej odpowiedzi o podjętych działaniach, na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 K.p.a. Kwestia dotycząca zbadania zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego przy ul. [...] w K. na mieszkalny przeanalizowana została w prowadzonych przez tut. Organ czynnościach kontrolnych, znak: ROIK 11.5143.529.2024.WJO, które zostały zakończone przy braku podstaw do naruszenia prawa skutkującego koniecznością prowadzenia postępowania administracyjnego w podnoszonym przez skarżącego temacie. Na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., której właścicielem jest K. K. zlokalizowany jest m.in. budynek oficyny, znajdujący się w południowozachodniej części działki, który jest budynkiem parterowym z podpiwniczeniem i strychem. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami m.in. na podstawie korespondencji z Wydziałem Geodezji UMK, dokonującym zmiany danych dla przedmiotowego obiektu w ewidencji budynków z funkcji określonej jako budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa na funkcję jako budynek mieszkalny (na potwierdzenie takiej funkcji tego budynku, która istniała już w latach 60-80 tych ubiegłego wieku) oraz pozyskanej dokumentacji archiwalnej z Archiwum Narodowego w K., budynek oficyny od powstania pełnił funkcji obiektu jako budynek mieszkalny (dokumenty z lat 30-tych XX wieku w tym karty projektu jak rzuty i przekroje). Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Wydziału Geodezji UMK w zakresie definicji pojęcia słowa "izba, to pomieszczenie w mieszkaniu oddzielone od innych pomieszczeń ścianami sięgającymi od podłogi do sufitu, o powierzchni nie mniejszej od 4 m2 z bezpośrednim oświetleniem dziennym, tj. oknem lub oszklonymi drzwiami w ścianie zewnętrznej budynku, przy czym za izbę uważa się nie tylko pokoje, ale również kuchnie spełniające powyższe kryteria. Zatem dla powyższego organu, który dokonał zmiany danych w ewidencji budynków pojęcie izby, użyte w dokumentach z lat 30-tych XX wieku jest tożsame z pojęciem pomieszczenia mieszkalnego. Dodatkowo, właściciel nieruchomości przy ul [...] w K. wyjaśnił że w latach 88- 94 został popełniony błąd przy wpisie tego budynku do ewidencji jako niemieszkalny, w związku z brakiem zastania na terenie nieruchomości ówczesnych jego właścicieli, przy ograniczonym dostępie do budynku (zamknięty, zarośnięty samosiejkami). Błąd został sprostowany na wniosek właściciela w oparciu o dokumenty archiwalne, oraz zeznaniom mieszkańca R. M.. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami, przedmiotowy budynek nie jest użytkowany ani zamieszkiwany, a część robót która została w nim wykonana w ostatnich latach wynikała z jego nieodpowiedniego stanu technicznego i nakazanymi robotami budowlanym decyzją PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, a część w ramach bieżącego utrzymania i remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena, czy organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności dotyczącej wszczęcia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego (z gospodarczego na mieszkalny) zlokalizowanego działce sąsiadującej z działką skarżących. Pismo, jakie w tej sprawie wystosował skarżący, organ potraktował jako skargę powszechną i po dokonaniu czynności kontrolnych, zawiadomił go o wynikach kontroli, w trybie skargowym. W ocenie sądu skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność lub przewłoka postępowania, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ administracji określonych działania związanych, w wnioskiem uprawnionego podmiotu, oraz braku tych działań, jakie w terminach określonych przepisami postępowania winien podjąć organ, zmierzając do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie. Stwierdzenie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek, obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Zgodnie z art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.(dalej; ustawa) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepis ten obejmuje także postępowanie, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Rozstrzygnąć należy zatem, czy wniosek o wszczęcie takiego postępowania od zewnętrznego podmiotu, uruchamia po stronie organu obowiązek dokonania czynności kontrolnych, a po analizie wyników, albo obowiązek wszczęcia takiego postępowanie, albo odmowy wszczęcia z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 61a K.p.a., czy też organ nie jest zobligowany do reakcji na taki wniosek w żaden procesowy sposób, i może rozpatrzyć go w trybie skargowym, lub zignorować. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1383/21, choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej w sytuacji gdy wniosek nie jest związany z ochroną własnego interesu prawnego, a ogólnie niejako informacyjnie dla wnoszącego podanie, jako osoby jedynie zainteresowanej legalnością budowy danej inwestycji. Z poglądem prawnym zaprezentowanym wyżej, zasadniczo, zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, z zastrzeżeniem jednakże, że nie w każdym przypadku dotyczącym postępowań, o których mowa w 72a ustawy Prawo budowlane, organ jest uprawniony do zignorowania wniosku o wszczęcie postępowania, lub załatwienia go w trybie skargowym. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że art. 72a ustawy Prawo budowlane, który przesądza o formie wszczęcia postępowania, zawsze z urzędu, nie wpływa zasadniczo, na kwestie stron takiego postępowania. Stronami takich postępowań są podmioty, których interesu prawnego dotyczy to postępowanie. Mając na uwadze brzmienie art. 72a ustawy Prawo budowlane odpowiedzieć należy, na pytanie, czy strona takiego (potencjalnego) postępowania, wszczynanego wyłącznie z urzędu, ma możliwość skarżyć także bezczynność organu, czy też jest prawa tego pozbawiona. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Strona postępowania tj. podmiot, którego interesu prawnego dotyczy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, służy prawo do skarżenia bezczynności organu. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołuje się na swój interes prawny lub organ z urzędu wie, że sprawa ta dotyczy jego interesu prawnego, rolą tego organu jest kwestię opisaną we wniosku zweryfikować, i bądź wszcząć postępowanie w sprawie, bądź w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli nie widzi ustawowych przesłanek do jego wszczęcia – stwierdza brak przyczyn wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z urzędu wyrażona wobec potencjalnej strony tego postępowania nie może być postrzegana jako wadliwość, gdyż organ czynności tej dokonuje wobec potencjalnej strony postępowania a sama czynność wpisuje się w ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak wyrażona w art 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art 8 § 1 zasady zaufania do władzy publicznej (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Konstytucja RP w art. 64 ust 2 stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wartość konstytucyjna, jaką jest ochrona własności, nakazuje taką interpretację przepisu art. 72a ust 1 ustawy, by nie wypaczać istoty ochrony władności, która to ochrona nie ogranicza się jedynie do kwestii rozpoznawanych na gruncie prawa cywilnego, ale też ma wymiar administracyjnoprawny. Właściciel nieruchomości powinien mieć prawna możliwość skarżenia bezczynności organu administracji, jeżeli działania na gruncie sąsiednim polegające, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, prowadzą, lub prowadzić mogą do naruszenia jego własności. W ocenie sądu nie jest akceptowalny pogląd, że organy administracji, mimo istniejącego obowiązku są uprawnione do braku jakiejkolwiek relacji bądź skargowym załatwieniu sprawy, jeżeli wiąże się to z naruszeniem czy możliwością naruszenia prawa własności. Podanie zgłoszone przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, bądź z którego w sposób oczywisty nie wynika, że wnioskodawca nie jest lub nie może być stroną postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego, organ po dokonaniu czynności sprawdzających może załatwić w trybie skargowym. Także brak reakcji organu w takich oczywistych sytuacjach, nie uprawnia sądu do stwierdzenia bezczynności organu. Jeżeli jednak wszczęcia postępowania naprawczego domaga się strona tego (potencjalnego) postępowania, z powołaniem na swój interes prawny, a organ wniosek taki ignoruje, bądź załatwia go w trybie skargowym tj. bez możliwości kwestionowania ustaleń organu czy to w trybie instancyjnym, czy skargi do sądu na merytoryczną lub procesową (umarzającą postępowanie) decyzję organu, ewentualnie odmowę wszczęcia postępowania, dochodzi do naruszenia prawa strony przez bezczynności organu w podjęciu czynności, do których zobowiązują go przepisy prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt toczącej się sprawy wskazać należy, że jak wynika z podpowiedzi na skargę organ odmawia skarżącemu przymiotu strony w przedmiocie złożonych przez niego wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stojąc na stanowisku, że przepis art. 72a ustawy wprowadza bezwzględną zasadę oficjalności tego postępowania – wszczynane jest ono wyłącznie z urzędu, a podmiot który próbuje postępowanie takie zainicjować, nie ma środków prawnych, by wolę swoją w tym przedmiocie egzekwować. Stanowisko to jak wykazano wyżej, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie znajduje na akceptację. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania nie powołują się wprawdzie na własny interes prawny, tym niemniej a co wiadomo sądowi z urzędu (sprawy II SAB/Kr 92/24, II SA/Kr 1007/23) skarżący jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której dokonano zmiany sposobu użytkowania budynku oficyny z funkcji gospodarczej na mieszkaniową. Organ powinien zatem rozważyć, czy zmiana ta te dotyczy jego interesu prawnego. Tym niemniej, organ postępowania w sprawie nie wszczął, załatwiając wniosek skarżącego w trybie skargowym. Jak mowa wyżej, podmiotowość tego postępowania (czy skarżący jest jego stroną) nie została przez organ należycie oceniona. Tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa dotyczyła bowiem wadliwej wykładni prawa. Na dzień orzekania przez Sąd, organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania.