II SAB/Kr 161/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 lipca 2015 r. I. umarza postępowanie w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Rady Miejskiej w K. w udostępnieniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie Radzie Miejskiej w K. grzywny; IV. zasądza od rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 lipca 2015 r. do Rady Miejskiej w Krzeszowicach wpłynął wniosek P. P. z 27 lipca 2015 r. o udostępnienie w trybie informacji publicznej kopii zarejestrowanego na nośniku pamięci przebiegu X Sesji Rady Miejskiej w Krzeszowicach, która odbyła się w dniu 23 lipca 2015 r. Wnioskodawca podał, że kopia nagrania winna zostać wgrana na załączonej do wniosku płytę CD. W dniu 18 sierpnia 2015 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę bezczynność Rady Miejskiej w Krzeszowicach, domagając się zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy, zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie (art. 38 kpa), wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że mimo upływu czasu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie uzyskał odpowiedzi na zadane pytanie, nie doręczono mu również decyzji odmownej. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie nadmienił, że wniesienie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a także, że ustanie stanu bezczynności przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie miała miejsce bezczynność oraz czy miała ona charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że wnioskowane nagranie z przebiegu obrad zostało przekazane skarżącemu za pismem z 12 sierpnia 2015 r., wysłanym w dniu 17 sierpnia 2015 r., a więc z nieznacznym opóźnieniem. Na wezwanie sądu, organ przedłożył dowód nadania – w dniu 18 sierpnia 2015 r. - do skarżącego pisma z 12 sierpnia 2015 r. W piśmie z 23 listopada 2015 r. P. P. podtrzymał żądania skargi, za wyjątkiem zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, że - wbrew temu co stwierdzono w odpowiedzi na skargę - odpowiedź została nadana przez organ w dniu 18 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Bezsporną w sprawie okolicznością jest, że pismem z 12 sierpnia 2015 r. nagranie z przebiegu sesji zostało skarżącemu udostępnione, jako odpowiedź na jego wniosek. Dla oceny czy organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności rozważenia wymagało, czy żądanie nagrania z przebiegu sesji stanowiło żądanie o udostępnienie informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wykładając ww. pojęcia należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że obowiązek dotyczy również udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym też kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady, a więc o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Op 216/09). Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem jest przejawem działalności kolegialnego organu. Wobec tego przyjąć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rada Miejska w Krzeszowicach jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zaś żądana przez skarżącego informacja, tj. nagranie sesji rady miejskiej z 23 lipca 2015 r., ma charakter informacji publicznej. Organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, przesyłając nagranie za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2015 r. Zestawienie daty wpłynięcia skargi na bezczynność do organu z datą załatwienia wniosku pozwala na stwierdzenie, że udostępnienie żądanej informacji miało miejsce po powzięciu przez organ wiadomości o wystąpieniu skarżącego do sądu. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 cyt. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi i jednocześnie dokonania czynności organ pozostawał w bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego z 27 lipca 2015 r. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, sąd obowiązany był ocenić - stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. - czy bezczynność ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności faktu, że zwłoka w wykonaniu wniosku wynosiła zaledwie kilka dni pozwala stwierdzić, że bezczynność organu z pewnością nie miała charakteru rażącego. Z tego względu sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W kwestii żądania skarżącego dotyczącego zobowiązania Rady Miejskiej w Krzeszowicach do ukarania osoby winnej niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 kpa, sąd wyjaśnia, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi (100 zł).