II SAB/Kr 161/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018r. sprawy ze skargi E.S . na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 16 grudnia 2016 r. 1 .zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku E.S. z dnia 16 grudnia 2018r: 2.stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. E.S. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 16.12.2016r. We wniosku tym skarżący pytał: kto udzielał odpowiedzi na jego pisma z 22.01.2015rM 26.08.2015r., 5.10.2015r, 7.10.2015r., 13.10.2015r, kto z pracowników nadał na poczcie odpowiedzi na te pisma, czy burmistrz osobiście dyktował odpowiedzi na te pisma, pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego, jaki numer listu poleconego został nadany przesyłkom zawierającym odpowiedź, pod jakim numerem zostało to pismo zarejestrowane w książce wysyłkowej urzędu miasta oraz kiedy zostało wysłane, czy Burmistrz osobiście odpowiedział na pismo skarżącego z 23.09.2016r. jak również informacji która pozycję zajmowało zgłoszenie skarżącego dotyczące wymiany okien w dacie złożenia pisma z 22.01.2015r. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł o jej oddalenie wskazując, że odpowiedź na wniosek została udzielona poprzez przesłanie skarżącemu pisma z 23.12.2016r, w którym wskazano, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, natomiast korespondencja kierowana do skarżącego podpisywana była przez osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz. Podano także kserokopie stron z księgi nadawczej Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu potwierdzające wysłanie odpowiedzi na pismo z dnia 23.12.2016r. oraz potwierdzenie odbioru w dniu 11.01.2017r. w/w pisma podpisane przez E.S. . Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 6.09.2017r., sygn. akt II SAB/Kr 97/17 oddalił skargę E.S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31.07.2018 r., sygn. akt l OSK 325/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6.09.2017r., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący stwierdzenia przez sąd l instancji, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. W ocenie NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonywającego wywodu prawnego Sądu l instancji, który oceniałby treść poszczególnych pytań zawartych we wniosku E.S. z 16.12.2016 r. przez pryzmat pojęcia informacji publicznej. Sąd l instancji przyjął nietrafnie i arbitralnie, że wszystkie ze sformułowanych przez wnioskodawcę pytań en błoć dotyczą informacji niemających waloru informacji publicznej. Wskazał, że wnioskowane przez skarżącego informacje jedynie pośrednio dotyczyły wytworzenia dokumentów urzędowych, którymi były zaś konkretne odpowiedzi organu na pisma kierowane przez skarżącego. Dokonał tym samym niezasadnie zawężającej wykładni pojęcia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wszystkie żądane informacje miały charakter techniczno-organizacyjny, związany z wewnętrznymi i roboczymi procedurami organu i jego pracowników w konkretnej sprawie skarżącego. Przynajmniej część z pytań zawartych we wniosku E.S. z 16.12.2016r. dotyczy żądania udostępnienia informacji publicznej. Dotyczy to przede wszystkim informacji w zakresie tego, kto udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego z 22.01.2015r., 26.08.2015r., 5.10.2015r., 7.10.2015r., 13.10.2015r. oraz pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego. Okoliczność, kto udziela w imieniu organu odpowiedzi na pismo interesanta dotyczy niewątpliwie wytworzenia dokumentu urzędowego a zatem odnosi się wprost do sfery działalności publicznej organu i zasad jego organizacji. To samo dotyczy numerów (znaków) pod jakimi pisma skarżącego są rejestrowane. NSA nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać szczegółowej analizy treści pytań zawartych we wniosku E.S. z 16.12.2016r. i ocenić, które z nich mają walor informacji publicznej, a następnie rozważyć, czy organ pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego i jeśli tak, to w jakim zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., póz. 1302 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez E.S. jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 16.12.2016r. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. ,154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Oddaleniu podlega również skarga w sytuacji gdy zadane pytanie nie dotyczyło informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. l OSK 3238/14). Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a sąd l instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd l instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2-6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2-5 do art. 190). Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej (art. 190 w zw. z art. 153 p.p.s.a.) wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. Przytaczanie okoliczności już rozstrzygniętych i opisanych w części sprawozdawczej uzasadnienia należy uznać za zbędne. Z oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika jednoznacznie, że informacje w zakresie tego, kto udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego z dnia 22.01.2015r., 26.08.2015r., 5.10.2015r., 7.10.2015r., 13.10.2015r. oraz pod jakim numerem zostały zarejestrowane pisma skarżącego stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Analiza pozostałych, sformułowanych przez skarżącego pytań doprowadziła Sąd do wniosku, że wszystkie one dotyczyły informacji publicznej. Wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016r, póz. 1764) dalej "u.d.i.p." Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja która dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego Burmistrz Miasta i Gminy w Olkuszu w piśmie z 23.12.2016r. uchylił się od odpowiedzi na pytania wyszczególnione w piśmie skarżącego z 16.12.2018r. zbiorczo wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Stanowiska organu nie można podzielić. Jak już wskazano wyżej pojęcie informacji publicznej należy rozumieć bardzo szeroko i w zasadzie będzie to każda informacja dotycząca funkcjonowania organów władzy publicznej czy tez wytwarzanych przez nie dokumentów. Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie więc każdy wniosek który dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania. Kryterium to spełniają pytania zamieszczone we wniosku z 16.12.2016r., co oznacza, że Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz pozostawał w bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd stwierdził również, że bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 21.06.2012r., sygn. akt l OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Dokonując oceny w zakresie charakteru bezczynności jakiej dopuścił się organ, Sąd wziął pod uwagę, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę - przedmiotowy wniosek nie jest jedynym wnioskiem skarżącego kierowanym do organu. Ponadto wniosek został sformułowany w sposób utrudniający rozeznanie jakich konkretnie informacji skarżący oczekiwał, co niewątpliwie stanowiło problem w zadośćuczynieniu żądaniu i wiązało się z większym nakładem pracy. Należy podkreślić, że organ udzielił odpowiedzi w zakreślonym ustawą terminie, jedynie niewłaściwie uznając, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. O tym, że kwalifikacja żądanych -informacji nie miała charakteru oczywistego świadczy fakt, że sąd w wyroku z dnia 6.09.2017 r. przychylił się do poglądu prezentowanego przez organ i oddalił skargę. Dlatego też, na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.