II SAB/Kr 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność "T" S. A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lutego 2014 r. w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 360 zł ( trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z.B. w dniu 9 maja 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. w K. , w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszelkich dokumentów stwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami wymienionymi we wniosku na cele budowlane w związku z budową i przebudową napowietrznych linii energetycznych, wykazu ówczesnych właścicieli wymienionych nieruchomości (w okresie budowy i przebudowy linii energetycznych) oraz wszystkich decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i przebudowy linii energetycznych na wymienionych we wniosku działkach. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że we wniosku z dnia 21 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się o wydanie kserokopii dokumentów związanych z budową i lokalizacją urządzeń przesyłowych na działkach gruntowych, o numerach geodezyjnych: nr nr [....] -jednostka ewidencyjna B. , obszar wiejski, obręb G. : 1. wszelkich dokumentów stwierdzających prawo dysponowania wymienionymi nieruchomościami na cele budowlane, 2. wykazu ówczesnych właścicieli wymienionych nieruchomości. Ponadto we wniosku tym skarżący ponowił prośbę zawartą we wcześniejszym, wniosku z grudnia 2013 r. o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji i przebudowy linii energetycznych na ww. działkach (ponieważ wcześniejsza prośba została przez stronę przeciwną zignorowana całkowicie). [....] SA Oddział w W. udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 25 marca 2014 r. (znak......). Zawierała ona następujące materiały: kserokopię decyzji nr 45/89 z dnia 7 listopada 1989 r. udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii średniego napięcia 20kV relacji Ząbkowice Śląskie- Przyłęk; kserokopię protokołu nr 277/88 z dnia 14 września 1988 r. dotyczącego uzgodnienia projektowanego remontu kapitalnego linii średniego napięcia 20kV relacji Ząbkowice Śląskie-Przyłęk; kserokopię decyzji nr 75/70 z dnia 12 grudnia 1970 r. zatwierdzającą plan realizacyjny dotyczący linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV; Zezwolenie Prezydium Pow. Rady Narodowej w Z. z dnia 30 września 1971 r. na prace związane z przebudową linii 110kV. Po analizie otrzymanych materiałów skarżący stwierdził, że przedstawiona dokumentacja jest niekompletna. Strona przeciwna nie udostępniła kopii żadnej decyzji dotyczącej lokalizacji napowietrznej linii średniego napięcia 20kV. Pozwolenie na budowę tej linii odsyła natomiast "do decyzji zatwierdzającej przebieg linii Nr 75/88 z dnia 7.11.1988 r." Przesłane materiały nie pozwalają w żaden sposób na ustalenie przebiegu linii na działkach skarżącego. Nie udostępniono również żadnej decyzji dotyczącej pierwotnej lokalizacji wskazanej linii energetycznej, przed przebudową. Przekazane materiały nie zawierają żadnych kserokopii dokumentów, stwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami skarżącego na cele budowlane, w związku z budową i przebudową napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia 20kV relacji Ząbkowice Śląskie-Przyłęk. Skarżący podniósł także, że przez działki stanowiące jego własność przechodzą dwie linie średniego napięcia o numerach L.717 i L.717-23. Strona przeciwna przyjmuje, że jest to jedna linia, z jedną dokumentacją, nie wiadomo na jakiej podstawie. Przekazane materiały nie zawierają kserokopii dokumentów, stwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami skarżącego na cele budowlane, w związku z budową i przebudową linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV. Zezwolenie Prezydium Pow. Rady Narodowej w Z. z dnia 30 września 1971 r. odsyła bowiem do .decyzji skierowanej do właściciela działki na której prowadzone będą prace związane z wykopaniem słupa, na którym zawieszone będą przewody". Jednocześnie w odpowiedzi z dnia 25 marca 2014 r. odmawia się skarżącemu udostępnienia wykazu właścicieli nieruchomości, jako niepodlegającego udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że stanowi "załącznik do planu realizacyjnego". Skarżący nie może przez to ustalić, że jest to plan zatwierdzony decyzją, której kserokopię otrzymał. Nie może w żaden sposób ustalić, że plan ten jak i zatwierdzająca go decyzja, dotyczą działek, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Lista właścicieli nieruchomości stanowi również integralną część Zezwolenia Prezydium Pow. Rady Narodowej w Z. z dnia 30 września 1971 r. Zezwolenie bez wskazanej listy jest jedynie blankietem zezwolenia. Należy przyjąć, że skarga na bezczynność przysługuje także stronie w przypadku uznania przez nią udzielonej odpowiedzi za niepełną. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 12 listopada 2013r., sygn. akt II SABAA/a 444/13, publ. Lex 1408669). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Opisała dotychczasowe czynności podjęte przez skarżącego wskazując, że nie jest w niniejszej sprawie kwestią sporną prawo skarżącego do żądania udostępnienia przez Spółkę informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 roku i 25 marca 2014 roku Spółka udzieliła takiej informacji. Bezsporne jest, że na nieruchomościach skarżącego usytuowane są: linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV S-202, wybudowana w 1970 roku oraz linia energetyczna średniego napięcia L-717 i L-717-23, wybudowana przed 1945 rokiem, której remont kapitalny został przeprowadzony w 1970 roku oraz w 1989 roku. Na powyższe okoliczności przesłano skarżącemu posiadane dokumenty /decyzje, protokoły/. Spółka odmówiła udostępnienia wykazu właścicieli nieruchomości z okresu budowy urządzeń, ponieważ dokument nie stanowi informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, skarga na bezczynność przedsiębiorstwa przesyłowego jest bezzasadna. Spółka dostarczyła skarżącemu posiadane dokumenty. Fakt, że skarżący kwestionuje treść i kompletność przesłanych dokumentów oraz dokonuje ich uznaniowej interpretacji, nie czyni skargi zasadnej. Skarga na bezczynność dotyczyła udostępnienia dokumentów i takie zostały skarżącemu przesłane. Przedsiębiorstwo przesyłowe nie może ponosić odpowiedzialności za treść i formę dokumentów, powstałych w latach 70-tych ubiegłego wieku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 - dalej określana jako "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05 LEK nr 236545). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest bezczynność [....] SA w K. dotycząca nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lutego 2014 r., obejmującej wydanie skarżącemu kserokopii następujących dokumentów: wszelkich dokumentów stwierdzających prawo dysponowania nieruchomościami (działkami nr nr......, jednostka ewidencyjna B. - obszar wiejski, obręb G. ) na cele budowlane, w związku z budową i przebudową napowietrznych i energetycznych (protokoły, notatki, umowy, inne pisma - zawierające jakiekolwiek oświadczenia poprzednich właścicieli tych nieruchomości związane z wyrażeniem zgody na budowę, przebudowę, remont, inne prace dotyczące linii energetycznych usytuowanych na tych działkach (łącznie 20 szt. słupów energetycznych: 4 szt. linii wysokiego napięcia "Wn" oraz 16 szt. Linii średniego napięcia "Sn"), wykazu ówczesnych właścicieli w/w nieruchomości (z okresu realizacji inwestycji). W piśmie tym skarżący wniósł również o uzupełnienie informacji udzielonej mu pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. (.....) przez wydanie kserokopii podanych decyzji (o co wnosił w piśmie z dnia 30 grudnia). W odpowiedzi na to pismo spółka [....] przesłała skarżącemu kserokopie dokumentów dotyczących spornej infrastruktury elektroenergetycznej posadowionej na działkach skarżącego, tj.: Decyzję nr [....] z dnia 7 listopada 1989 r. udzielającej pozwolenia na budowę napowietrznej linii średniego napięcia 20kV relacji Ząbkowice Śląskie -Przyłęk; Protokół nr [....] z dnia 14 września 1988 r. dotyczący uzgodnienia projektowanego remontu kapitalnego w/w sieci; Decyzję nr [....] z dnia 12 grudnia 1970 r. zatwierdzającą plan realizacyjny dotyczący linii napowietrznej wysokiego napięcia 110kV; Zezwolenie Prezydium Pow. Rady Narodowej w Z. z dnia 30 września 1971 r. na prace związane z przebudową linii 110kV. Jednocześnie w piśmie poinformowano skarżącego: "wykaz właścicieli nieruchomości będący załącznikiem planu realizacyjnego nie jest dokumentem, który moglibyśmy udostępnić w myśl Ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r.". Z tym ostatnim stwierdzeniem nie można się zgodzić. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 póz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Plan realizacyjny dotyczący linii napowietrznej wysokiego napięcia 110kV został zatwierdzony wskazaną wyżej decyzją administracyjną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. nr [....] z dnia 12 grudnia 1970 r. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w świetle wcześniejszych rozważań decyzja administracyjna stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktu tego nie kwestionuje również spółka [....] , czego dowiodła doręczając skarżącemu kopię omawianej decyzji. Jednocześnie spółka stwierdziła, iż wykaz właścicieli nieruchomości jest załącznikiem do planu realizacyjnego. Stwierdzenie to jest jednak pozbawione uzasadnienia. Nie da się w szczególności stwierdzić, czy spółka uważa, że taki wykaz właścicieli nie stanowi informacji publicznej, czy też przyjmuje, że jest to informacja podlegająca ochronie przed udostępnieniem z jakichś innych powodów. Dopiero w odpowiedzi na skargę spółka stwierdziła, że wykaz właścicieli nieruchomości z okresu budowy urządzeń nie stanowi informacji publicznej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w sytuacji, w której organ do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną (wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. l OSK 916/12, LEX nr 1394107 oraz sygn. l OSK 903/12, LEK nr 1394107). W niniejszej sprawie należy z całą stanowczością stanąć na stanowisku, że zarówno plan realizacyjny, jak i wykaz właścicieli nieruchomości będący załącznikiem planu realizacyjnego stanowią integralne części decyzji administracyjnej, a tym samym stanowią informację publiczną. W przypadku, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej odmawia wnioskodawcy udzielenia tej informacji, powołując się na tajemnice ustawowo chronione, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności czy tajemnicę państwową, służbową, skarbową lub statystyczną - powinna zostać wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z powyższych względów Sąd w pkt l wyroku zobowiązał [....] S.A. do wydania aktu lub podjęcia czynność w powyższym zakresie. Sąd nie przesądza, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem kwestia ta wykracza poza zakres kognicji w sprawie o bezczynność. Zobowiązano jednak spółkę [....] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 lutego 2014 r. poprzez wydanie aktu (decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej) bądź też podjęcia czynności tj. udzielenia żądanych przez skarżącego informacji. Takie orzeczenie znajduje oparcie w art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. określony w wyroku czternastodniowy termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa (pkt II wyroku). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do spółki w dniu 25 lutego 2014 r., a odpowiedź na niego została udzielona po upływie miesiąca (pismem z dnia 25 marca 2014 r.). Wprawdzie okres ten przekracza termin wynikający z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak trzeba podkreślić, że wniosek został częściowo załatwiony pozytywnie poprzez dołączenie do niego kserokopii żądanych przez skarżącego dokumentów. Jedynie ostatnie zdanie tej odpowiedzi budzi zastrzeżenia, jednakże kwestie dotyczące wzajemnych relacji dobra jakim jest ochrona danych osobowych oraz dobra jakim jest prawo do informacji publicznej, mogą budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem Sądu nie mogą być zatem podstawą do ustalenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.