II SAB/Kr 163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w K. w sprawie znak: [...] I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od wymierzenia grzywny organowi. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu administracji: 19 czerwca 2013r.) Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – "w związku z niezałatwieniem, pomimo odległego terminu wniesienia sprawy zainicjowanej przed skarżonym organem wnioskiem z dnia 20 marca 2012 r. w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę dachu dwuspadowego przy jego granicy przez sąsiada." Skarżący wskazał, że po miesięcznej bezczynności organu w dniu 24 kwietnia 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , co spowodowało, iż w dniu 7 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego przy granicy Skarżącego. Po upływie kilku miesięcy PINB sprawy nie zakończył, co było podstawą do napisania w dniu 8 sierpnia 2012 r. kolejnej skargi do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] uznał skargę za zasadną i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. zawity termin do załatwienia sprawy [...] do 18 stycznia 2013 r., do którego to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. się nie zastosował. Skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego w celu przymuszenia skarżonego organu do jej załatwienia zgodnie z literą prawa administracyjnego. Wniósł też o wymierzenie w tym zakresie organowi grzywny za naruszenia norm prawa w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości, bowiem organ nie zmierzał, jak i nadal w ocenie Skarżącego nie zmierza do załatwienia sprawy, uniemożliwiając tym samym skuteczne postępowanie odwoławcze i sądowe. Skarżący wskazał, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych jego skarga znajduje uzasadnienie merytoryczne, jak również, wobec odległego terminu wniesienia wniosku i do chwili wniesienia skargi jego nierozpatrzenia i niezałatwienia w formie i trybie prawem przewidzianym, zasadnym jest uznanie, że organ w sposób rażący naruszał i nadal narusza prawo dając podstawę do postępowania odszkodowawczego, za krzywdy tą bezczynnością wyrządzone, w zakresie dochodzenia praw i obowiązków związanych z zakresem podlegającym skarżonemu organowi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wydanie w dniu 16 lipca 2013 r. decyzji znak[...] , nr [...] którą nałożył na inwestora wymienionych w skardze robót budowlanych M.Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy realizacji inwestycji pn. "budynek mieszkalny na działce nr [...] w B. " w terminie do 31 października 2013 r. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2013r. Skarżący wskazał, że istotna w sprawie jest nie bezczynność organu lecz prowadzenie czynności zmierzających do przewlekłego postępowania i pod tym kątem skarga winna być rozpatrywana, a nie jak wskazuje w odpowiedzi na skargę organ – jako skarga na bezczynność. Na rozprawie w dniu 29 października pełnomocnik organu przedłożył do akt pismo, w którym ustosunkował się do modyfikacji skargi, określonej w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013r. przez Skarżącego jako skarga na przewlekłość postępowania, wskazując, że wszystkie podejmowane przez organ czynności nie miały pozornego charakteru i zmierzały do zgromadzenia niezbędnych dowodów koniecznych do jej załatwienia. Na rozprawie w dniu 29 października 2013r. skarżący Z.S. oświadczył, że jego skarga jest skargą na przewlekłość postępowania i że taki charakter miała od samego początku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem trybu przeciwdziałania bezczynności o którym mowa w art. 37 KPA, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie trybu zażaleniowego wynikającego z art. 37 k.p.a. warunkuje zaś wniesienie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Skarżący poprzedził skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażaleniem skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , który uznał zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia 19 listopada 2012r. znak [...] wyznaczył organowi termin do rozpatrzenia sprawy – do dnia 18 stycznia 2013r. . Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie (art. 35 Kpa.) wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Natomiast art. 36 § 1 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 Kpa., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 KPA. Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 KPA, względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011r. sygn. IISAB/po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednak nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to wtedy przepis art. 149 p.p.s.a. jego sensu, gdyż sąd nie byłby wtedy uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiająca za uznanie, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak ma ono pewne znaczenie w sprawie. (tak NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W rozpatrywanej sprawie charakter działań organu nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa a wskazuje na to analiza akt sprawy, z których wynika jakie czynności i w jakich datach były podejmowane przez organ. Wskazać zatem należy na ich chronologię. W dniu 20 marca 2012r. Z.S. pocztą elektroniczną złożył skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. co do sposobu wykonania przez jego sąsiada dachu w jego budynku mieszkalnym. W dniu 11 kwietnia 2012r. PINB przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. gmina J. W dniu 19 kwietnia 2012r. PINB wezwał M.Z. – inwestora i sąsiada Skarżącego do przedłożenia dokumentów (pozwolenie na budowę, projektu budowlanego, planu zagospodarowania i innych dokumentów związanych z budową) w dniu 7 maja 2012, w siedzibie inspektoratu. W dniu 7 maja 2012r. M.Z. stawił się w inspektoracie i przedłożył żądane dokumenty. W dniu 15 maja 2012r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin oględzin na dzień 30 maja 2012r. o czym zawiadomił strony, w tym skarżącego. We wskazanym dniu odbyły się oględziny nieruchomości. Pismem z dnia 11 czerwca 2012 PINB zwrócił się do Urzędu Gminy W. z pytaniem czy na sporny budynek wydano pozwolenie na budowę. Pismem (prawdopodobnie błędnie datowanym na 23 maja zamiast 23 czerwca 2012r.) Wójt Gminy W. udzieli odpowiedzi na pismo z dnia 11 czerwca 2012r. Pismo zawierające odpowiedź wpłynęło do PINB w dniu 25 czerwca 2012r. W dniu 8 sierpnia 2012r. skarżący złożył zażalenie do WINB na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Postanowieniem z 19 listopada 2012r. WINB uznał zażalenie za uzasadnione. Następna czynność skarżonego organu podjęta został w dniu 22 listopada 2012r. – jak można się domyślać po zwróceniu akt przez WINB, po rozpoznaniu zażalenia – i było to zawiadomienie o oględzinach budynku wyznaczonych na dzień 13 grudnia 2012r. Oględziny w tym terminie odbyły się. Następnie w dniu 3 stycznia 2013r. organ wydal postanowienie o zobowiązaniu M.Z. do uzupełnienia materiału dowodowego o określone w tym postanowieniu dokumenty – w terminie do dnia 22 lutego 2013r. W dniu 21 lutego 2013r. M.Z. przedstawił dokumenty, a w dniu 27 lutego 2013r. został jeszcze przyjęty przez organ, o czym świadczy protokół z przyjęcia strony zalegający w aktach sprawy. Następna czynność podjęta została przez organ dopiero w dniu 4 lipca 2013r. tj. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 KPA o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a następnie w dniu 16 lipca 2013r. wydał w sprawie decyzje administracyjną. Tak więc przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała miejsce zdaniem Sądu w okresie od 27 lutego 2013r. do 4 lipca 2013r., gdy organ nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Nadto organ nie powiadamiał stron w trybie art. 36 § 1 Kpa o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Niemniej jednak prowadzenie postępowania przewlekle nie było zdaniem Sądu wynikiem zawinionego działania organu, ale podyktowane było stwierdzoną przez organ koniecznością zebrania całości materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, który to obowiązek ciąży na organie zgodnie z art. 7 i 77 Kpa. Nadto wskazać należy, że organ ma obowiązek w prowadzonym postępowaniu naprawczym zagwarantować również inwestorowi realną możliwość przedstawienia żądanych przez organ dokumentów i dowodów. Zatem respektować musi nie tylko oczekiwania skarżącego co do szybkiego załatwienia sprawy ale również gwarantować prawo inwestora do rzetelnego zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania stosownego aktu administracyjnego. O rażącym naruszeniu prawa w tym przypadku można byłoby mówić, gdyby opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione, podczas gdy w ocenie Sądu do dnia 27 lutego 2013r. systematycznie podejmowane czynności związane z prowadzonym postępowaniem dowodowym nie miały charakteru pozornego i charakteryzowały się celowością. W tej sytuacji Sąd odstąpił również od wymierzenia organowi grzywny Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.