II SAB/Kr 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 31 maja 2011 r. znak: [...]; I. stwierdza, że bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 98/13, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., odrzucił skargę Z. B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 31 maja 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżący w pismach z dnia 23 i 26 lipca 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ze skargą na prowadzenie inwestycji budowlanej na działce nr [...] w L. bez jego wiedzy, jako właściciela działki nr [...]. Akta zostały przesłane przez PINB w T. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB, w dniu 30 lipca 2012r. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2012 r. WINB, zwrócił się do skarżącego o jednoznaczne i precyzyjne wskazanie jakich czynności oczekuje od organu. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z dnia 6 września 2012 r. powołując się na art. 157 § 2 k.p.a. wniósł między innymi o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia 31 maja 2011 r. znak: [...]. Podkreślił, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją i stąd "nie ma uprawnień do wniosku o stwierdzenie nieważności tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.". WINB w piśmie z dnia 30 października 2012 r. odpowiedział na liczne zarzuty skarżącego w tym również wskazał, że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 31 maja 2011r. Następnie w piśmie z dnia 13 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zw. dalej GINB, z zażaleniem w trybie art. 35 - 37 k.p.a. W zażaleniu podniesiono między innymi, że WINB nie wszczął z urzędu postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie tym wyrażono również żądanie, by organ wyższego stopnia zobowiązał WINB do wszczęcia takiego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 37 k.p.a. odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu załatwienia skarg z 23 i 26 lipca 2012 r., nie odnosząc się w ogóle do kwestii żądania wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z PINB z 31 maja 2011 r. W piśmie z dnia 5 stycznia 2013 r. (data wpływu: 10 stycznia 2013 r.) skarżący zwrócił się do WINB na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa między innymi przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 maja 2011 r. znak: [...] na mocy art. 157 §1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.. WINB w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. poinformował skarżącego, że w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 31 maja 20111r. zajmie osobne stanowisko. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący wezwał WINB do usunięcia naruszenia prawa, przez stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 31 maja 2011 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. W kolejnym piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. skarżący złożył skargę (adresowaną od Sądu Wojewódzkiego za pośrednictwem WINB na bezczynność WINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 31 maja 2011 r. WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, względnie o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zarejestrowano jako odrębne postępowanie [...], o czym poinformowano skarżącego pismami z dnia 23 stycznia 2013 r. i z 30 kwietnia 2013 r. skarżący nie złożył zażalenia do GINB, które dotyczyłoby sprawy jego wniosku zarejestrowanej pod znakiem [...], a dopiero po uzyskaniu stanowiska GINB wyrażonego w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący nie spełnił warunku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., tj. nie złożył w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności, czyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność WINB, bowiem dopiero po spełnieniu tego warunku dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Wskazywane przez skarżącego pismo z dnia 9 kwietnia 2013 r. skierowane do WINB nie mogło być uznane za zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., gdyż wyraźnie skierowane zostało do WINB. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżący wie w jaki sposób i w jakim trybie należy skierować zażalenie do organu wyższej instancji, gdyż poprawnie uczynił to pismem z 13 listopada 2012 r. Nie jest zatem możliwe przyjęcie w tym zakresie, że skarżący jest osobą prawnie nieporadną, co mogłoby prowadzić do wniosku, że rzeczywisty cel pisma był odmienny od jego treści. Skargę kasacyjną na postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 10 stycznia 2014 r. wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu w całości zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, tj. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga pozostawała dopuszczalna bowiem złożono zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nie odniesieniu się do stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 1 września 2013 r. i nie wyjaśnieniu dlaczego Sąd nie wziął pod uwagę jako zażalenia w trybie art. 37 pisma z dnia 9 kwietnia 2013 r. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego zastosowanie wskutek błędnej oceny sprawy i przyjęcia, że pismo z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie stanowi zażalenia, w trybie art. 37 k.p.a., w sytuacji kiedy prawidłowe stosowanie art. 7. art. 9 w zw. z art. 37 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nich zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki odrzucając skargę przyjął, że skarżący nie wniósł zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie zajął merytorycznego stanowiska wobec pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r., skierowanego do GINB za pośrednictwem WINB. Zatem usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87, z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut bezczynności organu i zażalenie do organu wyższego stopnia. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w tzw. części sprawozdawczej podkreślił, że "skarżący wie w jaki sposób i w jakim trybie należy skierować zażalenie do organu wyższej instancji, gdyż poprawnie uczynił to pismem z 13 listopada 2012 r.". Dodać należy, że w tym właśnie piśmie szczegółowo opisano przebieg dotychczasowego postępowania i zwrócono uwagę, że w ocenie skarżącego brak przesłanek uzasadniających odwlekanie wydania decyzji. Sąd Wojewódzki nie podał z jakich przyczyn w jego ocenie przedstawione pismo nie odpowiadało wymaganiom zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Sąd Wojewódzki winien zatem ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu poczynionych wskazań, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że uwzględniając powyżej przedstawione wytyczne NSA, pismo skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r., należy zakwalifikować jako zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Z treści pisma wynikał bowiem w sposób wyraźny zarzut bezczynności organu i zażalenie do organu wyższego stopnia. Zachodzą zatem podstawy, do merytorycznego rozpoznania skargi. W drugiej kolejności podkreślić należy, że w dniu 18 września 2014 roku, skarżony organ wydał postanowienie nr 1272/2014, znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w T. z dnia 31 maja 2011 r. znak: [...]. Wydając powyższy akt organ przestał pozostawać w bezczynności. Mając więc na uwadze, że na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności nie występuje, postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ wydał akt już po wniesieniu do sądu skargi na jego bezczynność. Jego wydanie nie zwalnia zatem sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Oceniając powyższy aspekt sprawy sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Ocena ta wynika z faktu, że treść pism skarżącego nie była jednoznaczna, a organ czynił starania aby wniosek możliwie szybko rozpoznać. Z akt administracyjnych wynika, że na przeszkodzie temu stanęło opaczne zrozumienie wniosków skarżącego, który działał wtedy bez profesjonalnego pełnomocnika. Powoduje to, że w działaniu organu nie można doszukać się złego zamiaru, czy celowego unikania wydania aktu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.