II SAB/Kr 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2018r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku G. M. z dnia [...] lipca 2018 r o udostępnienie informacji publicznej - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. na rzecz skarżącego G. M. kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. M. złożył skargę na bezczynność Dyrektora [....] zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy o udzielenie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie w terminie 14 dni, od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli postępowania administracyjnego którego dotyczy skarga, orzeczenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w dniu 16 lipca 2018 r pisemnie zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: zarządzeń Dyrektora [....] od dnia 17 sierpnia 2016 r po dzień dzisiejszy to jest 16 lipca 2018 r (pkt 1), protokołów Rady Pedagogicznej Pałacu Młodzieży w T. od dnia 17 sierpnia 2016 r po dzień dzisiejszy to jest 16 lipca 2018 r (pkt 2) i uchwał Rady Pedagogicznej Pałacu Młodzieży w T. od dnia 17 sierpnia 2016 r po dzień dzisiejszy, to jest 16 lipca 2018 r. (pkt 3) Wniósł o udostępnienie informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. Dyrektor pismem z dnia 27 lipca 2018 r rozstrzygnął jego wniosek stwierdzeniem, że protokoły i uchwały z Rady Pedagogicznej nie posiadają waloru informacji publicznej wobec wnioskodawcy i poprosił o sprecyzowanie, jakich zarządzeń Dyrektora [....] domaga się wnioskodawca. Tymczasem, jest to "zmanipulowany " cytat z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący w dniu 31 lipca 2018 r złożył pismo, w którym wyjaśnił że we wniosku chodzi o zarządzenia wewnętrzne Dyrektora. W odpowiedzi organ wnosi o rzeczywiste sprecyzowanie, o jakie zarządzenia Dyrektora Pałacu Młodzieży chodzi. Pismem z dnia 9 sierpnia 2015 r skarżący wskazał, że chodzi o zarządzenia o charakterze wewnętrznym gdzie widnieje nazwa organu wydającego, data (określony kalendarzowo dzień) i określenie przedmiotu zarządzenia. Pomimo tych wszystkich argumentów organ nadal nie udostępnia wnioskowanego dokumentu, przesyłając kolejne pisma, które w ocenie skarżącego mają znamiona bezczynności i pozorności działania. Pałac Młodzieży nie udostępnił wnioskowanej informacji. Ani nie wydał innego stosownego aktu. Wniosek nie jest rozpoznany, co narusza zasadę szybkości postępowania oraz zaufania do organów administracji. Jednocześnie skarżący wskazał, że od 1997 r nieprzerwanie prowadzi działalność wydawniczą oraz wykonuje zawód dziennikarza a zatrudnienie w niepełnym wymiarze w placówce, jaką jest Pałac Młodzieży nie może go wykluczyć z dostępu do informacji publicznej W odpowiedzi na skargę Dyrektor [....] wniósł o jej oddalenie, a w przypadku uznania że doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o orzeczenie że nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niewymierzanie grzywny wnioskowanej przez skarżącego. Pismem z dnia 27 lipca 2018 r poinformowano wnioskodawcę, że informacje wnioskowane w pkt 2 i 3 wniosku z dnia 16 lipca 2018 r nie posiadają wobec niego waloru informacji publicznej. Organ poparł stanowisko orzeczeniem WSA w Krakowie wydanym w sprawie toczącej się pomiędzy tymi samymi stronami – wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r , sygn. akt II SA/Kr 67/18. Choć wnioskodawca wyjaśnił, że domaga się udostępnienia zarządzeń o charakterze wewnętrznym to zdaniem organu wniosek nie został wystarczająco sprecyzowany, bowiem skuteczność wniosku zależy od wskazania dokumentu konkretnego, realnie istniejącego i dającego się zidentyfikować. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna ,bowiem wniosek był niewykonalny , gdyż nie wskazuje na dokument konkretny i możliwy do zidentyfikowania. Organ podjął kroki celem wskazania daty i przedmiotu, jakiego dotyczyły zarządzenia. Wniosek nie wskazywał tematyki, której dotyczy. Zarządzenia Dyrektora Pałacu Młodzieży nie są gromadzone w jednym miejscu, a znajdują się w odpowiednich aktach, z którymi są związane. Tak ogólne wskazanie informacji nie dało możliwości, aby organ mógł zidentyfikować konkretny dokument. Wnioskodawca zdaniem organu nadużywa prawa do informacji publicznej, paraliżuje pracę Dyrektora i pracowników sekretariatu. Pałac Młodzieży nie jest placówka posiadającą rozbudowaną strukturę administracyjną. W ocenie organu nauczyciel Pałacu Młodzieży nie może domagać się udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej z uwagi ,że sam jest członkiem Rady Pedagogicznej, a zatem informacja dotyczy jego indywidualnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) .), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest, więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Argumentacja organu – Dyrektora [....] zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest skarżony Dyrektor [....], wykonuje bowiem zadania publiczne o charakterze kształcenia, a także opiekuńczo - wychowawczym. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 2 c, d , ust 3 a,c,d ust 4a ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a także o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich działalności i kompetencjach. Sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, załatwiania spraw oraz treści i postaciach dokumentów urzędowych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, a takim podmiotem jest Pałac Młodzieży w T. (w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał), stanowi informację publiczną. W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do zarządzeń Dyrektora Pałacu Młodzieży o charakterze wewnętrznym, protokołów z Rady Pedagogicznej i uchwał Rady Pedagogicznej są informacją publiczną. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r , sygn.. akt II SA/Kr 67/18 na który powołuje się i który fragmentarycznie cytuje organ dotyczy innego stanu faktycznego i nie pozostaje w związku z aktualnie rozpoznawaną sprawą. Mowa w nim bowiem o pewnych informacjach jakich wnioskodawca nie może pozyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczą one postępowania mobbingowego , którego skarżący jest stroną. W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, ze wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany przez organ. Zamiast tego organ korespondował ze skarżącym, nakładał na niego obowiązki doprecyzowania wniosku, by w konsekwencji go nie wykonać. Wniosek z dnia 16 lipca 2018 r , został jasno sformułowany , bowiem dotyczył wszystkich zarządzeń Dyrektora [....] , protokołów i uchwał Rady Pedagogicznej , wydanych w okresie od dnia 17 sierpnia 2016 r do dnia 16 lipca 2018 r. Należy stwierdzić, że organ na dzień wyrokowania pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Nie można przyjąć, jak twierdzi organ, że wniosek nie był konkretny, realny i nie dało się go zidentyfikować, skoro organ przyznaje, że zarządzenia od dnia 17 sierpnia 2016 r po 16 lipca 2018 r były przez Dyrektora [....] wydawane. Organ dopuścił się bezczynności, bowiem ani nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wyjaśnił wnioskodawcy, że nie dysponuje dokumentami wydanymi we wskazanym okresie lub że dokumenty nie były wydawane. Organ nie wydał też decyzji odmownej. Kwestie podnoszone przez organ: braku uporządkowanej archiwizacji wydawanych dokumentów (w tym zarządzeń) nie mają znaczenia dla zwolnienia się od należytego wykonania obowiązku udzielenia informacji publicznej. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego zorganizowania swojej działalności, w tym dokumentowania wydanych zarządzeń, aby w razie potrzeby była możliwość sięgania do ich treści. Argumenty organu, że żądane informacje dotyczą indywidualnej sprawy skarżącego, nie są trafne, bowiem nie wyjaśniono - co to za sprawa, ani w jaki sposób wnioskodawca może zapoznać się z dokumentami z pominięciem trybu informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd miał podstawy by zobowiązywać Dyrektora [....] do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności w przedmiocie wniosku z dnia 16 lipca 2018 r o udostępnienie informacji publicznej - o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora [....] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wniosek złożony został 16 lipca 2018 r. Termin 14 dniowy (art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i 2 miesięczny ( art. 13 ust 2 tej ustawy) do udzielenia informacji publicznej został przekroczony. Organ korespondował ze skarżącym, pozostawał w błędnym przekonaniu, że "protokoły i uchwały Rady Pedagogicznej nie posiadają waloru informacji publicznej wobec wnioskodawcy", a kwestia zarządzeń nie została wystarczająco określona. Rażące naruszenie prawa oznacza oczywistą sprzeczność z prawem, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i zwykle związana jest z brakiem podejmowania jakichkolwiek czynności i lekceważeniem złożonego wniosku. W rozpatrywanej sprawie takiej sytuacji nie stwierdzono. Brak było podstaw do orzekania o nałożeniu na organ grzywny, bowiem w okolicznościach sprawy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, a w działaniach organu nie można dopatrzyć się złej woli. W tej sytuacji stosowanie grzywny z jej funkcją represyjno – dyscyplinującą nie byłoby zasadne. O kosztach postępowania (pkt III sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na koszty te złożył się: wpis od skargi w kwocie 100 zł uiszczony przez skarżącego.