II SAB/Kr 171/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Ż. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę pod sygnaturą akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. M. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę, dotyczącego jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Urzędu Miejskiego w Z. Wydział Gospodarki Terenowej z dnia 11 lipca 1977 r. znak [...] w części dot. ustalenia odszkodowania na rzecz M. C., A. C., M. Ż., A. C. za nieruchomość położoną w Z. oznaczoną jako działka [...], obr.[...], o pow. 130 m2. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 oraz art. 37 § 5 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i w konsekwencji wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie [...] w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 15 lipca 2020 r. Wojewoda kilkakrotnie przedłużał termin załatwienia tej sprawy, o czym informował stronę w adekwatnych pismach. Wobec tego, że wyznaczane terminy były w ocenie skarżącej zbyt odległe i nieuzasadnione, pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. wystąpiła ona z ponagleniem, które nie przyniosło jednak rezultatu, podobnie jak uprzednie pisma monitujące. W opinii skarżącej organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny, w zbyt odległych odstępach czasowych, naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przedstawił chronologię podejmowanych czynności i zaakcentował trudności związane z pozyskaniem akt archiwalnych, koniecznych do załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ podkreślił, że skarżąca była informowana o wyznaczanych terminach zakończenia postępowania zawiadomieniami z 12 sierpnia 2020 r., 8 marca 2021 r. oraz 16 czerwca 2021 r. i 30 sierpnia 2021 r., a w każdym z pism wskazywano przyczynę kolejnego przesunięcia terminu rozpatrzenia wniosku. Organ wskazał też, że skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które to ponaglenie postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia 16 lipca 2021 r. znak: [...] zostało uznane za niezasadne. Następnie wskazano, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, dlatego pozyskanie akt archiwalnych wytworzonych w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego jest istotne dla oceny legalności rozstrzygnięcia objętego postępowaniem nadzorczym. Pełnomocnik wnioskodawców miał świadomość trudności w pozyskaniu tej dokumentacji. Zarzucając organowi opieszałość, jednocześnie nie wykazał żadnego zaangażowania w poszukiwaniach tej dokumentacji. W związku z tym cały ciężar odszukania akt wywłaszczeniowych został przerzucony na organ prowadzący postępowanie. W ocenie Wojewody fakt, że organ od lipca 2020 r. nie był w stanie zakończyć postępowania, nie świadczy o przewlekłości w jego prowadzeniu. Przez ten czas Wojewoda był bowiem aktywny, podejmował intensywnie kroki mające na celu odnalezienie dokumentacji archiwalnej i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie czynności te niejednokrotnie okazywały się bezskuteczne, jednak okoliczność ta sama w sobie nie może zostać utożsamiona z przewlekłością postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na przewlekłość Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 K.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. W niniejszej sprawie organowi nie można postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że wystosował on szereg pism i wezwań do różnorakich organów, które z uwagi na bierność niektórych adresatów musiały być niekiedy ponawiane. I tak: - Pismem z 12 sierpnia 2020 r. wystąpiono do Urzędu Miasta Z. z prośbą o odszukanie i wypożyczenie akt postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną przez stronę lub względnie o wskazanie miejsca ich przechowywania; - Pismem z 16 grudnia 2020 r. ponownie zwrócono się do Urzędu Miasta Z. z prośbą o odszukanie i wypożyczenie akt wywłaszczeniowych; - Pismem z 18 grudnia 2020 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z prośbą o odszukanie akt; - Pismem z 14 stycznia 2021 r. wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Z., Archiwum Narodowego w K. oraz Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o odszukanie akt związanych z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania za nieruchomość; - Pismem z 15 stycznia 2021 r. zwrócono się do pełnomocnika wnioskodawców z pytaniem, skąd pozyskał on załączone do wniosku kserokopie wybranych dokumentów archiwalnych i czy dysponuje całością akt wywłaszczeniowych, a także zwrócono uwagę na wątpliwości dot. legitymacji wnioskodawców; - Pismem z 1 lutego 2021 r. pełnomocnik wnioskodawców złożyła wyjaśnienia w sprawie oraz załączyła dokumenty potwierdzające, że jej mocodawcy są tożsami z osobami wymienionymi w postanowieniach spadkowych; - Pismami z 5 marca 2021 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Starostwa Powiatowego Z., Urzędu Miasta w Z. i Archiwum Narodowego w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy celem odszukania m.in. zarządzenia Naczelnika Miasta Z. nr [...] z 24.01.1974 r. w sprawie odszkodowania za grunty, opinii szacunkowej biegłego mgr inż. J. L. z 22.11.1977 r. oraz opinii szacunkowej biegłego mgr inż. J. F. z 21.03.1977 r.; - Pismem z 8 marca 2021 r. wystąpiono do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z prośbą o przeprowadzenie kwerendy celem odszukania akt ewentualnie przeprowadzonego po stępowania odwoławczego od kontrolowanej decyzji, ponieważ jej kserokopia, która została załączona do wniosku, nie została opatrzona klauzulą ostateczności; - Pismem z 12 marca 2021 r., powtórzonym 16 czerwca 2021 r., wystąpiono do Starostwa Powiatowego w Z. z pytaniem, czy toczyło się postępowanie zwrotowe względem nieruchomości wywłaszczonej kontrolowaną decyzją; - Pismem z 30 sierpnia 2021 r. zwrócono się do Sądu Rejonowego w Z. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii księgi wieczystej nr [...]. W związku z trudnościami w pozyskaniu akt archiwalnych wytworzonych w toku postępowania wywłaszczeniowego, konieczne stało się zbadanie podstawy wpisu działki nr [...] w księdze wieczystej nr [...], gdzie być może zalega opatrzony klauzulą ostateczności egzemplarz kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej. Analiza powyższego zestawienia prowadzi do wniosku, że organ podjął szereg czynności zmierzających do pozyskania archiwalnych akt sprawy w wielu instytucjach. W pierwszej kolejności należy zgodzić się organem, że pozyskanie akt jest kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i należy podjąć wszelkie czynności w celu ich odszukania. Wszystkie dokonane przez Wojewodę wystąpienia do sądów, czy archiwów nie są zatem działaniami zbędnymi, czy pozorowanymi. Wobec tego, że przedmiotem badania jest decyzja z 1977 r. poszukiwania adekwatnej dokumentacji z uwagi na upływ czasu okazało się z oczywistych względów utrudnione. Chronologia podejmowanych przez Wojewodę działań przekonuje wszelako, że działał on systematycznie i bez zbędnej zwłoki. Odstępy czasowe pomiędzy kolejnymi wystąpieniami nie są odległe i co należy również podkreślić, wymuszone oczekiwaniem na odpowiedź ze strony poszczególnych instytucji, a niekiedy samej strony. Choć rozstrzygnięcie sprawy faktycznie przekroczyło ustawowy termin, należy zwrócić uwagę, że organ za każdym razem informował stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 10 marca 2021 r., pismem z dnia 8 marca 2020 r. przedłużono termin do dnia 16 czerwca 2021 r., pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. przedłużono termin do dnia 31 sierpnia 2021 r., a pismem z 30 sierpnia 2021 r. przedłużono termin do 15 października 2021 r. Chronologia powyższych działań organu wskazuje, że organ każdorazowo dokonywał przedłużenia terminu załatwienia sprawy przed upływem terminu wynikającego z poprzedniego pisma i za każdym razem informował stronę o jego przyczynie. Fakt, że postępowanie nie zakończyło się w oczekiwanym przez stronę terminie nie świadczy zdaniem Sądu o opieszałości organu lecz o obiektywnych i trudnych do przezwyciężenia trudnościach, związanych głównie z brakiem dostępu do archiwalnych dokumentów z lat siedemdziesiątych, za które organ nie ponosi odpowiedzialności. Z powyższej sekwencji zdarzeń i z okoliczności sprawy wynika, że skarga na przewlekłość postępowania Wojewody jest bezzasadna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.