II SAB/Kr 171/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Monika Niedźwiedź (spr.) na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności na wniosek S. G. z dnia 20 maja 2022 r. III. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie na rzecz S. G. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga S. G. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 maja 2022 r. o udzielenie informacji publicznej przez przesłanie skanów protokołów z rozpraw III Wydziału Karnego za lata 2020-2021, w których występowali po którejkolwiek ze stron aplikanci adwokaccy lub radcowscy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskowane dokumenty stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ błędnie przyjmuje, że udostępnienie protokołów może nastąpić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w kodeksie postępowania karnego, mimo, że zawierają one dane publiczne i są dokumentami urzędowymi. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie nie pozostaje w bezczynności. W zakreślonym ustawowo terminie skarżący został poinformowany, że żądana informacja nie może zostać udostępniona na drodze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z ustawy. Kwalifikacja informacji objętej wnioskiem nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy. W świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo poprzez udzielenie żądanych dokumentów albo przez wydanie decyzji administracyjnej albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku kolizji norm, jaka występuje w niniejszej sprawie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p) przepisy zawarte w ustawach odrębnych maja pierwszeństwo i wyłączają stosowanie u.d.i.p. Podmiot zobowiązany zawiadamia wówczas wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym tą ustawą. Podkreślono, że należy odróżnić niekwestionowaną jawność procedowania sądów powszechnych od zagadnienia informacji możliwych do uzyskania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo, że bierny udział w posiedzeniu sądowym osób nie uczestniczących w nim w sensie procesowym jest co do zasady dopuszczalny i osoby te uzyskują wiedzę o treściach odnotowywanych w protokole rozprawy, to żądanie udostępnienia skanu pełnej treści protokołu rozprawy w ramach dostępu do informacji publicznej jest nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 i nast. K.p.k. Skoro w trybie art. 156 i nast. K.p.k. mogą być udostępniane akta sprawy, to tym bardziej mogą być udostępniane pojedyncze dokumenty stanowiące informację publiczną, w szczególności konkretne orzeczenia lub protokoły rozpraw, o ile nie została wyłączona ich jawność. Stanowisko takie zostało zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, że zasady dostępu do akt postępowania karnego, a tym samym dokumentów zawartych w aktach prowadzonego postępowania sformułowane w K.p.k. stanowią autonomiczną instytucję prawa procesowego, co do której ustawowo określono krąg podmiotów mających możliwość dostępu. Tym samym uprawnienie przyznane osobom trzecim zgodnie z K.p.k. obejmuje jedynie zapoznanie się z aktami sprawy sądowej. Nie mogą one bowiem sporządzać odpisów dokumentów i kopii dokumentów, nawet jeśli wykażą w tym względzie interes prawny. Skoro zatem "inne osoby" nie mogą uzyskać kopii/odpisów dokumentów z akt sprawy, to tym bardziej nie mogą ich uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ostatniej ustawy dostęp do informacji publicznej jest znacznie ułatwiony. Nie może zatem osoba trzecia uzyskać kopii protokołów rozpraw, w sytuacji gdy nie ma ona do nich dostępu na podstawie K.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: – Wnioskiem z 20 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów protokołów z rozpraw III Wydziału Karnego za lata 2020-2021, w których występowali po którejkolwiek ze stron aplikanci adwokaccy lub radcowscy. – W odpowiedzi na wniosek pismem z 1 czerwca 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie poinformował, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i mogą być udostępniane w trybie przewidzianym w art. 156 par. 1 k.p.k. W pierwszej kolejności ustalić należy, czy wnioskowana informacja mieści się w kategorii informacji publicznej. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wynika z treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z cytowanym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna w postaci danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych. Użycie określenia "w szczególności" oznacza, iż przedmiotowy zakres informacji publicznej nie ogranicza się do samych orzeczeń wydanych przez sąd , ale również dotyczy innych urzędowych dokumentów wytworzonych przez sąd. Dokumentem takim z pewnością jest protokół z rozprawy sądowej. Zresztą z treści odpowiedzi na skargę wynika, że organ podziela stanowisko, iż wniosek dotyczył informacji publicznej. Z kolei skoro wniosek skarżącego dotyczył informacji mieszczącej się w kategorii zakresu przedmiotowego informacji publicznej, to zastanowić się należy, jakie przepisy są właściwe do rozpoznania wniosku o udostępnienie takiego dokumentu w sytuacji, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie nie pochodzi od strony postępowania karnego. Zgodnie z treścią art. 1 ust 2 u.d.i.p. "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Takie inne zasady i tryb przewidziane zostały min. w art. 156 § 1 k.p.k., który stanowi, iż "Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.(...)." Z analizy zacytowanych wyżej przepisów wynikają dwa wnioski: - art. 1 ust 2 udip mówi o "nie naruszaniu" innych przepisów a nie o wyłączeniu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza , iż regulacje zawarte w u.d.i.p nie podlegają wyłączeniu, a jedynie nie naruszają innych rozwiązań przewidzianych w przepisach odrębnych; - art. 156 § 1 k.p.k mówi o udostępnianiu akt – a nie o udostępnianiu informacji publicznej lub dokumentów stanowiących informację publiczną zawartych w aktach postępowania karnego. Jest to zatem inny zakres udostępnienia. Jest tu bowiem mowa o aktach jako całości, tj. zbiorze wszystkich dokumentów i materiałów zawartych w katach sprawy, a nie o konkretnie wskazanych dokumentach zawartych w tych aktach. Dlatego też w ocenie Sądu w przypadku, gdy ktoś domaga się wydania ściśle i precyzyjnie określonego dokumentu (dokumentów) zawartego (zawartych) w aktach postępowania karnego organ ( w tym przypadku Prezes Sądu Okręgowego) winien w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jeśli dojdzie do wniosku, iż nie jest to informacja publiczna to wystarczy rozpoznanie sprawy w postaci pisma wyjaśniającego. Jeśli natomiast będzie to informacja publiczna, to albo należy ją udostępnić, albo odmówić udostępnienia w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W tym miejscu należy odnieść się do powołanego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 r. I OSK 3322/18. W wyroku tym powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Z przytoczonego orzeczenia wynika, że jeśli przepisy szczególne regulują jedynie zasady dostępu (np. węższy zakres podmiotowy), to tryb nadal reguluje u.d.i.p. Jeśli przepisy szczególne zawierają kompleksową regulację (zasady i tryb) dopiero wówczas może dojść do wyłączenia zastosowania u.d.i.p. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zasady dostępu do informacji publicznej zostały określone odmiennie, jednak k.p.k. nie zawiera autonomicznej regulacji odnoszącej się do trybu udostępniania oraz odmowy dostępu do informacji publicznej, co uzasadnia stosowanie u.d.i.p. w tym zakresie. Podkreślić należy, że wymóg wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny i pozwala na ponowne zbadanie sprawy oraz sądową kontrolę odmowy dostępu. W ocenie Sądu – jak już wskazano – protokół rozprawy w sprawie karnej jest dokumentem mieszczącym się w kategorii dokumentów podlegających regulacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w całości podziela stanowisko zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13 gdzie stwierdzono, że "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". Jednakże skarżący nie żądał udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania karnego, a jedynie konkretnych dokumentów znajdujących się w tych aktach –protokołów z rozpraw. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że żądana przez skarżącego informacja miała walor informacji publicznej, a zatem sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie aktu lub podjęcie czynności – do czego Sąd zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa – w zakresie objętym skargą - nie została załatwiona, w pkt II wyroku Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie pozostaje w bezczynności. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Postępowaniu Prezesa Sądu Okręgowego w Krakowie w niniejszej sprawie nie może zarzucić rażącego naruszenia prawa. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, w zakreślonym ustawą terminie. W zaistniałej sytuacji nie można uznać, że wniosek został zignorowany, a zaniechanie ze strony organu było wyrazem złej woli i lekceważenia skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w pkt I wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.