II SAB/Kr 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie znak: [...] I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z 2 maja 2016 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na działkach ew. nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] w L. w zakresie rozbiórki nawierzchni bitumicznej oraz podbudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami M.J. i A.J. . Odwołanie A.J. wpłynęło do organu w dniu 9 maja 2016 r. W dniu 10 maja 2016 r. zostało przekazane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (data wpływu do organu 12 maja 2016 r.) Postanowieniem z 7 września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 listopada 2016 r., wskazując, że niemożność załatwienia sprawy w terminie wynika ze znacznej ilości spraw prowadzonych przez organ i przyjętej zasady pierwszeństwa postępowań w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego. W dniu 31 sierpnia 2016 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły zażalenia A.J. j i M.J. na "bezczynność w rozpatrzeniu odwołania". W piśmie z 12 września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zażalenia A.J. i M.J. na niezałatwienie sprawy w terminie tj. rozpatrzenie złożonych przez nich odwołań. W dniu 15 września 2016 r. A.J. , za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej odwołania. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności, "wyczerpania wszystkich kompetencji wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. Dz. U. Nr 2015 póz. 658 o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. * W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 17 października 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzję z 2 maja 2016 r. Natomiast opóźnienie w załatwieniu sprawy miało miejsce w związku z dużą ilością postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ. Przesunięcie terminu załatwienia sprawy wynikało ze stosowanej zasady pierwszeństwa postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzkiego. W przedmiotowym postępowaniu takie zagrożenie nie występowało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontroli sądów administracyjnych podlega bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach wskazanych w punktach 1- 4a art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, póz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) tj. w sytuacji braku wydania decyzji, zaskarżalnego postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa . Powyższe wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga na bezczynność [...] WIN B w K. złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). . Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wymóg ten dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., jest między innymi zażalenie do organu administracji wyższego stopnia, składane w trybie art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym trzeba wskazać, ze skarżąca A.J. w dniu 29 sierpnia 2016 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (za pośrednictwem [...] WINB w K. ) zażalenie na bezczynność [...] WINB w K. w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią w dniu 7 maja 2016 r. (data stempla pocztowego) odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 2 maja 2016 r. znak:[...] , umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na dz. ew. nr [...] ,[...] ,[...]/ w L. w zakresie rozbiórki nawierzchni bitumicznej oraz podbudowy w związku z wykonanymi robotami budowlanymi. Organ l instancji wskazał też w uzasadnieniu , ze nie posiada kompetencji do podejmowania działań w kwestii naruszenia własności. Odwołanie skarżącej od ww. decyzji [...] WINB otrzymał w dniu 9 maja 2015 r. Zażalenie skarżącej na bezczynność to [...] WINB w K. zostało przekazane do GINB w W. pismem z 12 września 2016 r., natomiast GINB postanowieniem z 13 października 2016 r. odmówił wyznaczenia [...] WINB w K. dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowego odwołania (także odwołania M.J. ) wyjaśniając, że "organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z dnia 7. 09. 2016 r. znak: [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15.11.2016 r." oraz wskazując, że tym samym na dzień wydania ww. postanowienia - WIMB w K. nie pozostaje w bezczynności. Warunek wyczerpania środków zaskarżenia został zatem spełniony, przy czym wskazać trzeba, że jakkolwiek wniesienie środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi do sądu administracyjnego ( art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a), to jednak doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem skutecznie wniesiona od chwili złożenia środka zaskarżenia do chwili ustania bezczynności tj. załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 sierpnia 2014 r. sygn. l SAB/Wr 5/14). Zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia lub nie podjął czynności. Ponadto w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w chwili zamknięcia rozprawy. Zgodnie z treścią ogólnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę tę precyzują przepisy art. 35 - 38 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zgodnie z art. 35 § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy zważyć, że -jak wskazano wyżej - odwołanie skarżącej A.J. od decyzji PINB w L. z 2 maja 2016 r. wpłynęło do [...] WINB w Krakowie w dniu 9 maja 2016 r. natomiast [...] WINB w K. w dniu 17 października 201 6 r. tj. po wniesieniu przez A.J. skargi w niniejszej sprawie - wydał, po rozpoznaniu odwołań skarżącej i M.J. - decyzję nr [...] , znak: [...] utrzymującą decyzję organu l instancji w mocy. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia przyjęcie, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w okresie od 9 czerwca 2016 r. do dnia wydania ww. decyzji tj. do 17 października 2016r. Należy przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie ocenia prawidłowości samej decyzji wydanej przez organ odwoławczy, a jedynie rozpoznaje sprawę w przedmiocie bezczynności ww. organu i bezczynność taką stwierdza. Jednocześnie, ze względu na fakt, że w dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w stanie bezczynność, ponieważ odwołanie skarżącej zostało rozpoznane - zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności ze względu na bezprzedmiotowość orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do udzielenia informacji publicznej, gdy w momencie orzekania przez sąd informacja taka została już udzielona, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej udzielenia. Z tych przyczyn postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia czynność jest bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu przez zastosowanie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy p.p.s.a. nie wskazuje przesłanek stwierdzenie czy bezczynność organu miała charakter rażący czy też nie miała takiego charakteru, oceny takiej dokonuje Sąd w uwzględnieniu okoliczności rozpoznawanej sprawy. Dokonując takiej oceny należy stwierdzić, że w ocenie Sądu bezczynność [...] WINB w K. nie miała rażącego charakteru. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym należy podnieść, że naruszenie określone jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne, nacechowane złą wolą podmiotu zobowiązanego; rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt l OS K 675/12). W rozpoznawanej sprawie bezczynność miała co prawda miejsce gdyż od złożenia odwołania przez skarżącą od decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji odwoławczej minęło 5 miesięcy to należy wskazać, że organ w ww. postanowieniu nr [...] z 7 października 2016 r. wydanym w trybie art 36 § 1 kpa i wyznaczył nowy termin do załatwienia odwołania i decyzję odwoławczą wydał przed upływem wyznaczonego terminu. Wskazał nadto na okoliczności, które miały wpływ na opóźnienie wyjaśniając, że opóźnienie wynikło ze względu na znaczną ilość aktualnie rozpoznawanych spraw i stosowanie w związku z tym zasady pierwszeństwa dla postępowań, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego. Oceniajc powyższe należy wskazać, że jakkolwiek procedura administracyjna nie wprowadza zasady pierwszeństwa, to jednak ze względu na specyfikę spraw rozpoznawanych przez organy nadzoru budowlanego, w których część jest związana z zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego zrozumiałe jest rozpoznawanie takich spraw w pierwszej kolejności. W takiej sytuacji nie można organowi przypisać złej woli. W ocenie Sądu takie okoliczności jak zbieg dużej ilości spraw i wcześniejsze rozpoznawanie spraw w których występuje udokumentowane zagrożenie życia i zdrowia ludzi nie mogą być pominięte, gdyż mają znaczenia dla oceny czy bezczynność miała charakter rażący. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ani w odwołaniach od decyzji PINB w L. z 2 maja 2016 r., ani zażaleniu do GINB ani w skardze - skarżąca nie wskazała na analogiczne zagrożenie, natomiast w piśmie procesowym z 7 stycznia 2017 r. zatytułowanym "Odpowiedź na odpowiedź na skargę z wnioskiem o przychylenie się do skargi" wskazała na bliżej nieokreślone "realne zagrożenie" oraz "przemilczenie organu w tej kwestii". W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 161 par. 1 pkt 3 w zw. z 149 pa. 1 pkt 3. p.p.s.a. jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji Sąd stwierdził, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.