II SAB/Kr 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza N. postanawia: odrzucić skargę. M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opieszałość Burmistrza N. w załatwianiu jej wypłaty wynagrodzenia za drzewa rosnące na jej działce, które zostały nielegalnie wycięte przez jej sąsiada w latach 2001-2002. Zarzuciła wiele nieprawidłowości popełnionych przez Gminę w zakresie m.in. komunalizacji mienia, postępowania rozgraniczeniowego i poprowadzenia drogi. W tych nieprawidłowościach skarżąca upatrywała podstawy odpowiedzialności Gminy za utratę przedmiotowych drzew. Skarżąca nie wykazała, że przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", tj. że wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym zarządzeniem referendarza sądowego z dnia 31 października 2016 r., skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania - pod rygorem odrzucenia skargi – poprzez wykazanie, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., tj. że wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 8 listopada 2016 r. W odpowiedzi skarżąca w piśmie nadanym przesyłką pocztową dnia 14 listopada 2016 r. opisała swoją trudną sytuację życiową. Wskazała, że Gmina robi jej krzywdę zaprzeczając, że należy jej się odszkodowanie. Opisała historię sporu geodezyjnego o granicę działki z sąsiadem i Gminą. Załączyła szereg pism, skierowanych do Burmistrza N. , Urzędu Gminy, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Rady Miejskiej w N. , Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i Przewodniczącego Rady Gminy, z których wynika szersze tło sprawy i okoliczności, które zdaniem skarżącej, winny skutkować wypłatą na jej rzecz ekwiwalentu pieniężnego za drzewa wycięte z jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Skarga, zdaniem Burmistrza, dotyczy bowiem sprawy odszkodowania z tytułu czynu niedozwolonego i ma charakter cywilny, o czym wielokrotnie organ informował skarżącą w pismach w odpowiedzi na jej kolejne wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przede wszystkim należy wskazać, że merytoryczne rozpoznanie skargi musi być poprzedzone zbadaniem jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Właściwość sądów administracyjnych została określona w art. 3 P.p.s.a.. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Skarżąca sformułowała swój zarzut wobec organu jako opieszałość w załatwianiu jej sprawy wypłaty wynagrodzenia/odszkodowania za usunięcie drzew rosnących na jej działce. Sąd zatem potraktował pismo skarżącej jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organów, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego jedynie w takim przypadku, gdy organ nie podejmuje czynności, czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Innymi słowy nie każda bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania organu, mogą być przedmiotem skargi. Jeżeli określona aktywność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać również bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż określone w punktach 1 – 4a przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a.. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz w postanowieniu w sprawie IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 r. Z akt sprawy wynika, że w latach 2003 - 2009 toczyły się postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne w przedmiocie wymierzenia sąsiadowi skarżącej kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia drzew należących do skarżącej. Te postępowania administracyjne mają z niniejszym żądaniem skarżącej odszkodowania od Gminy za wycięte drzewa związek jedynie faktyczny. Skarżąca, oprócz inicjowania postępowań administracyjnych w celu wymierzenia kary administracyjnej sąsiadowi, domagała się przez lata wypłacenia odszkodowania za szkodę majątkową od Gminy. Skarżąca nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa, a z jej pism wynika też, że nie jest osobą biegłą w przepisach prawa. Gmina nie zdołała przez lata wytłumaczyć skarżącej możliwości dochodzenia jej praw, ich charakteru oraz właściwych trybów i adresatów jej żądań. Nie ulega wątpliwości, że opisywana przez skarżącą kwestia odszkodowania za wycięte drzewa nie dotyczy sfery działania organu administracji publicznej w zakresie opisanym w P.p.s.a., a ewentualnej majątkowej odpowiedzialności Gminy lub sąsiada. Powyższe przesądza o cywilnym charakterze żądań skarżącej. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.) wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Stosownie zaś do art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Sprawa należy zatem do właściwości sądu powszechnego – cywilnego. Ewentualna odpowiedzialność gminy za szkodę wyrządzoną w majątku skarżącej i działanie w tym zakresie nie może być oceniane jako działanie organu w indywidualnej sprawie wynikającej ze stosunku administracyjnoprawnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-pkt 4a P.p.s.a.. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, a przewlekłe prowadzenie postępowania podlega zaskarżeniu do sądu tylko w wyżej przedstawionych ramach. Skoro w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone przez organ administracji żadne postępowanie administracyjne, należące do właściwości organów administracji i podlegające kontroli sądu administracyjnego, w ramach którego organ mógłby dopuścić się przewlekłości (opieszałości), zatem wniesienie niniejszej skargi nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł na posiedzeniu niejawnym o odrzuceniu skargi.