II SAB/Kr 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność "M." Spółka Akcyjna w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "M." Spółka Akcyjna w K. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku J. B. z dnia 16 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że bezczynność "M." Spółka Akcyjna w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; I. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; III. zasądza od "M." Spółka Akcyjna w K. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. B. w piśmie z dnia 15 czerwca 2017 r. wniósł o udostępnienie informacji na temat działalności spółki Inne, w której głównym akcjonariuszem jest [...] Województwa [...], a mianowicie o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) Na jakiej zasadzie funkcjonuje służba "Ochrona Dworca" patrolująca teren [...] w K.? Czy jest to firma zewnętrzna czy pracownicy spółki?; 2) Jaki jest koszt funkcjonowania ww. służby w skali roku?; 3) Ile zostało ujawnionych przez pracowników "[...]" przestępstw przeciw mieniu np. kradzieży walizek pasażerów dworca w 2016 roku?; 4) Ile zostało zgłoszonych przez użytkowników dworca przestępstw przeciw mieniu np. kradzieży walizek pasażerów dworca w 2016 roku? 5) Ile razy na wezwanie "[...]" interweniowała Policja w 2016 roku? 6) Jakie są przychody spółki z tytułu taryf za: za nieprzestrzeganie zasad korzystania z [...], za nieuprawniony wjazd lub parkowanie (bez prawa do odprawy) z wyszczególnieniem na typ pojazdów; 7) Czy koszt funkcjonowania kasy biletowej w godzinach 20.00-21.30 na dolnej płycie dworca był pokrywany przez spółki [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. w okresie kiedy byli jedynymi przewoźnikami, których bilety są dostępne w ww. kasie? Jeżeli nie to dlaczego nie są sprzedawane bilety innych przewoźników?; 8) Podanie łącznego kosztu organizacji Gali Bezpieczny pasażer z lutego 2017 roku. Wnioskodawca zaznaczył, że wnosi o udzielenie wskazanych informacji drogą mailową na podany we wniosku adres e-mail. W dniu 7 lipca 2017 r. Inne w odpowiedzi na powyższy wniosek (przesłaną drogą mailową) poinformowała wnioskodawcę, że zagadnienia których dotyczą postawione przez niego pytania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa lub dotyczą statystyk przestępstw i interwencji policyjnych, których Inne nie prowadzą. Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. zatytułowanym "Uzupełnienie/ Doprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej", Inne wskazała, że udzielona w dniu 7 lipca 2017 r. wnioskodawcy drogą mailową informacja stanowi rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, a pismo to jedynie uzupełnia powyższe rozstrzygnięcie w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej. Jako powód odmowy udzielenia żądanych informacji z pkt 1, 2, 6, 7, 8 wniosku wskazano tajemnicę przedsiębiorstwa. Co do kwestii wskazanych w pkt 3, 4, 5 wniosku spółka podniosła, że nie gromadzi statystyk w tym przedmiocie, a dodatkowo nie jest do ich udzielania zobowiązana. Nadto ww. informacje należy traktować jako informacje przetworzone, zatem wnioskodawca musi wykazać interes prawny w ich uzyskaniu. J. B. w dniu 11 lutego 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 15 czerwca 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Zarządu [...] S.A do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi podał, że żądana przez niego we wniosku z dnia 15 czerwca 2017 r. informacja publiczna nie została mu dotychczas udostępniona przez [...] S.A. w K.. W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskazując, że skarga została wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jako rozstrzygnięcie (decyzję) w sprawie wniosku należy bowiem, zdaniem Spółki, potraktować pismo z dnia 7 lipca 2017 r., w którym odmówiono wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej z powodów tam wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, zauważyć należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że [...] pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwiła wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2017 r. o udostępnienie wskazanych informacji publicznych w jednej z przewidzianych przez ustawę form, tj. albo poprzez jej udzielenie, albo poprzez odmowę jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej. Nie sposób podzielić argumentacji Spółki jakoby pismo (e-mail) z dnia 7 lipca 2017 r. skierowane do wnioskodawcy o treści, że informacja nie może zostać udzielona, stanowiło de facto decyzję odmowną Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 15 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W tym zakresie stosuje się przepisy k.p.a. Stosownie zaś do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W myśl art. 16 ust. 2 pkt u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 268a. k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej; § 2 tego przepisu stanowi, że w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie. Doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej wymaga zachowania warunków określonych w art. 391 k.p.a. W ocenie Sądu, wiadomość z dnia 7 lipca 2017 r. – z wielu różnych przyczyn – nie może być uznana za decyzję administracyjną. Stanowi o tym w szczególności forma ("zwykły" e-mail), treść (brak elementów określonych w art. 107 k.p.a., brak oznaczenia strony, brak rozstrzygnięcia – w istocie nie wiadomo, do czego wiadomość się odnosi) i brak podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Za decyzję administracyjną, w ocenie Sądu, nie może być również uznane pismo z dnia 1 sierpnia 2017 r. Wszak sam organ tak go nie kwalifikował – zostało ono zatytułowane "uzupełnienie/doprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Treść pisma wskazuje, że miało ono stanowić jedynie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej "przekazanego drogą mailową rozstrzygnięcia". W doktrynie prawa administracyjnego jest wprawdzie formułowana koncepcja, wskazująca na cztery elementy konstytutywne decyzji administracyjnej (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji), ale u podstaw tej koncepcji leżała ochrona praw strony – zwłaszcza w czasach, gdy nie było rozbudowanych środków prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej. Koncepcja ta z oczywistych względów nie może być interpretowana tak, że strona ma obowiązek niejako "na siłę" doszukiwać się znamion decyzji w piśmie, które przez organ zostało inaczej zatytułowane i które w zamyśle organu miało stanowić jedynie uzasadnienie wcześniejszego rozstrzygnięcia, podjętego w nieznanej prawu formie. Trzeba również zauważyć, że pismo z dnia 1 sierpnia 2017 r. nie zawiera podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Pismo to zostało podpisane "w imieniu Spółki" przez radcę prawnego; zostało doń dołączone pełnomocnictwo, które nie stanowi upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Rekapitulując, w ocenie Sądu [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku J. B.. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ ani nie podejmuje czynności materialno-technicznej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Według judykatury rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w przedmiocie jego wniosku w terminie, chociaż nie w odpowiedniej formie. Jednakże sam fakt reakcji w terminie na wniosek skarżącego, należy uznać za przesłankę do stwierdzenia bezczynności organu bez rażącego naruszenia prawa, bowiem zachodzi zdaniem Sądu różnica jakościowa w sytuacji zupełnego braku reakcji organu a wymianą korespondencji ze stroną. Sąd oddalił wniosek o wymierzenie Spółce grzywny z tożsamych powodów, dla których nie orzekł o rażącym naruszeniu prawa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I,II i III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które stanowił wpis od skargi.