II SAB/Kr 178/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 8 lipca 2017 r. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza R. "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie: zasad prowadzenia w Urzędzie Miejskim w R. Centralnego Rejestru Umów". Skarżący wniósł o: 1) "zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do ujawniania wszystkich umów w "Centralnym Rejestrze Umów" publikowanym w BIP Gminy R. w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych". W uzasadnieniu skargi skarżący podał: "W dniu 10 maja 2017 r. złożyłem w Urzędzie Miasta i Gminy R. wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa, datowane 10 maja 2017 r. Do dnia składania skargi do Sądu Administracyjnego w Krakowie, Burmistrz nie podjął żadnych czynności w sprawie. Burmistrz narusza ustawę o finansach publicznych, w paragrafie 2 pkt 1 litera b wymienionego zarządzenia, wyłączając zawarte umowy zakupu towarów i usług do wartości 3.500,00 zł brutto. Dla czytelności dochodów i wydatków gminy Burmistrz całkowicie pomija publikowania w "Centralnym Rejestrze Umów" zawarcie umów dzierżawy, najmu, sprzedaży majątku gminy. W ustawie o finansach publicznych jest czytelny zapis: jawność i przejrzystość finansów publicznych. Nieujawnianie następuje na podstawie odrębnych przepisów, natomiast jest brak zapisu ograniczeń ujawniania kwot, jak to ma miejsce w wymienionym zarządzeniu. Wobec czego wezwałem Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym wnoszę jak wyżej". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 maja 2017 r., o którym mowa w uzasadnieniu skargi, ma następująca treść: "Na zasadzie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wzywam Burmistrza R. do usunięcia naruszenia prawa, zarządzeniem Nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie: zasad prowadzenia w Urzędzie Miejskim w R. Centralnego Rejestru Umów". W uzasadnieniu tego wezwania S. W. podał: "Opublikowane w BIP w/w zarządzenie narusza ustawę o finansach publicznych, w paragrafie 2 pkt 1 litera b wymienionego zarządzenia, Burmistrz wyłącza ujawnianie w CRU umów zakupu towarów i usług o wartości do 3500 zł brutto. Dla czytelności dochodów i wydatków gminy Burmistrz całkowicie pomija publikowania w CRU zawarcie umów dzierżawy, najmu, sprzedaży majątku gminy. W ustawie o finansach publicznych jest czytelny zapis: jawność i przejrzystość finansów publicznych. Nieujawnianie następuje na podstawie odrębnych przepisów, natomiast jest brak zapisu ograniczeń ujawniania kwot jak to ma miejsce w w/w zarządzeniu. Wobec czego wzywam Burmistrza do zmiany w zarządzeniu w par. 2 lit. b i ujawniania wszystkich umów w CRU publikowanego w BIP Gminy R.". W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł od odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu zaskarżonego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska Burmistrz R. podał, że skarga jest pozbawiona podstaw, ponieważ – mimo nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Dalej organ wskazał na art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, a także na art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – z których wynika, że w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie ma po stronie organu obowiązku czynnego działania i organ nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi. Następnie organ wskazał, że skarżący nie wykazał w żaden sposób posiadania interesu prawnego. Ponadto, w ocenie Burmistrza R. , żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada obowiązku publikowania na stronie internetowej, w formie zbioru, umów zawieranych przez gminę. Obowiązek taki nie wynika również z ustawy o finansach publicznych. Skarżący nie ma zatem podstaw prawnych do żądania, by stronie BIP Urzędu Miejskiego w R. publikowane były jakiekolwiek umowy zawierane przez gminę bądź ich rejestr. Dostęp do wszystkich umów zawartych przez Gminę R. , w tym również tych, które nie zostały opublikowane w BIP, zapewnia wszystkim zainteresowanym osobom (także skarżącemu) ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zarządzeniem z dnia 22 września 2017 r. Sąd wezwał skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia przez wskazanie, czy przedmiotem tym jest: Zarządzenie Nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zasad prowadzenia w Urzędzie Miejskim w R. Centralnego Rejestru Umów, czy też bezczynność Burmistrza R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie S. W. w piśmie z dnia 7 października 2017 r. podał, że: "przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej z wezwania do usunięcia naruszenia prawa Zarządzeniem Nr [...] Burmistrza R. z dnia [...] stycznia 2017 r. Sprawie zasad prowadzenia w Urzędzie Miejskim w R. Centralnego Rejestru Umów". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. rozszerza tę kontrolę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Przed rozpoznaniem skargi co do meritum Sąd musi jednak zweryfikować jej dopuszczalność, a w szczególności zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Ilekroć idzie o bezczynność, konieczne jest sprawdzenie, czy ma ona znamiona bezczynności opisanej w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie warunek ten nie jest spełniony, wobec czego skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarżący wskazał, że "przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej" (pismo skarżącego z dnia 7 października 2017 r.). Jak wynika z wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz argumentacji zawartej w skardze, skarżący upatruje tej bezczynności w tym, że na skutek wadliwego – w jego ocenie – zarządzenia Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zasad prowadzenia w Urzędzie Miejskim w R. Centralnego Rejestru Umów nie są objęte tym rejestrem umowy zakupu towarów i usług o wartości do 3.500 zł brutto (§ 2 ust. 1 lit. b zarządzenia) i w konsekwencji dane o tych umowach nie są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Żądanie skarżącego, co do którego Burmistrz R. ma pozostawać w bezczynności, dotyczy ujawnienia wszystkich umów w Centralnym Rejestrze Umów publikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej. Umieszczanie określonych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie jest aktem ani czynnością tudzież interpretacją, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a. (i do których zrelatywizowany jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie jest ono też aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętą w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (nie można zatem przyjąć, że do niego nawiązuje art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Cechą wszystkich wymienionych w p.p.s.a. aktów i czynności, których niewykonanie może być przedmiotem skargi na bezczynność, jest indywidualny charakter – muszą one dotyczyć spraw indywidualnych. Tymczasem umieszczanie określonych informacji w Centralnym Rejestrze Umów i w konsekwencji w Biuletynie Informacji Publicznej – niezależnie od tego, czy następuje w wykonaniu prawnego obowiązku, czy też z własnej woli i inicjatywy określonego podmiotu – nie następuje w ramach jakiegokolwiek indywidualnego stosunku administracyjnego i nie konkretyzuje generalnej normy prawa materialnego, z której wynikają prawa i obowiązki. W konsekwencji nieumieszczenie określonych informacji w Centralnym Rejestrze Umów i w konsekwencji w Biuletynie Informacji Publicznej – niezależnie od kwalifikacji tego stanu z punktu widzenia zgodności prawem – nie ma znamion bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2008 r., II SAB/Kr 86/08, CBOSA). Burmistrz R. wskazał w odpowiedzi na skargę, że dostęp do wszystkich umów zawartych przez Gminę R. , w tym również tych, które nie zostały opublikowane w BIP, zapewnia wszystkim zainteresowanym osobom (także skarżącemu) ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżący może zatem złożyć wniosek o to, aby jemu udostępniono informacje o odnośnych umowach – taki wniosek kreowałby sprawę indywidulaną z zakresu dostępu do informacji publicznej, a jej niezałatwienie w przepisanym prawem czasie mogłoby być rozważane w kategoriach zaskarżalnej bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.