II SAB/Kr 179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A przy udziale prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...] w K. na bezczynność Wójta Gminy T w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. Firma A zwróciła się do Wójta Gminy T o udostępnienie – poprzez przesłanie kserokopii – kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie: robót budowlanych, usług i dostaw objętych projektem, w tym ogłoszeń, zapytań, procedur podstawowych/na usługi społeczne, zebranych ofert, porównania ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, zawartych umów w zakresie wyłonionych wykonawców usług i dostaw oraz robót budowlanych – w ramach projektu – konkursu nr [...], Działanie 9.2 Usługi społeczne i zdrowotne, Poddziałanie 9.2.1 Usługi społeczne i zdrowotne w regionie. Typ projektu C. Tytuł projektu: "Razem możemy więcej – utworzenie trzech placówek opiekuńczo-specjalistycznych w Gminie T.. Wójt Gminy T, w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. poinformował skarżącą spółkę, które z żądanych informacji są dostępne w Bazie Konkurencyjności, a które w Biuletynie Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. . Kserokopie żądanej dokumentacji, która nie jest ogólnie dostępna, zostały natomiast dołączone do ww. pisma i przesłane wnioskodawcy. Następnie spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu i wniosła o zobowiązanie go do udzielenia odpowiedzi na złożony uprzednio wniosek poprzez udostępnienie żądanych informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła rażące naruszenie art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezczynność organu polegającą na braku udostępnienia w formie czynności materialno-technicznych żądanych przez skarżącą informacji w zakresie, w sposób i w formie przedstawionych we wniosku, jak i braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła rozważania na temat dostępu do informacji publicznej oraz zarzuciła, że nie wszystkie informacje, których zażądała zostały przez organ udostępnione i nie są również ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej. W odpowiedzi Wójt Gminy T wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ raz jeszcze podkreślił, że żądane przez skarżącą informacje w postaci treści umów są udostępnione w Bazie Konkurencyjności oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. W zakresie natomiast rzekomej bezczynności w zakresie szacowania, czy protokołu z postępowania przetargowego organ po pierwsze wskazał, że strona skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji nie żądała udostępnienia takowych dokumentów, a ponadto protokół z postępowania przetargowego nie podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nadmienił też, że po otrzymaniu informacji strona nie zwróciła się o ich uzupełnienie w zakresie, w jakim została ich rzekomo pozbawiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Podstawą rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Bezczynność na gruncie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w tak rozumianej bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analizując zatem zaistnienie w niniejszej sprawie pozytywnych przesłanek do udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Po pierwsze należy podkreślić, że pomimo ogólnikowo i nader szeroko sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdzie strona zażądała udostępnienia "kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań", organ podjął starania w celu ujawnienia stronie żądanych informacji. Efektem tego jest przesłane stronie pismo z dnia 1 czerwca 2021 r., do którego załączono ok. 300 stron adekwatnej dokumentacji, a ponadto poinformowano, które informacje zostały ujawnione w Bazie Konkurencyjności i Biuletynie Informacji Publicznej. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi bezczynność. W odpowiedzi zaś na zawarte w skardze zarzuty należy na wstępie wskazać, że stosownie do brzmienia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to tym samym, że informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Zaakcentowania wymaga, że to Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Oznacza to, że podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Dodać należy, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia również podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. Natomiast w przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu informacji (podobnie wyrok NSA z 25 września 2008 r., I OSK 416/08, LEX nr 490132). Skoro zatem część żądanych informacji była ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym organ poinformował skarżącą spółkę w piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r., to organ nie miał obowiązku wykonywania wydruków z Biuletynu, mimo, że strona skarżąca domagała się we wniosku przesłania kserokopii dokumentów. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nieudostępnienia protokołu z postępowania przetargowego, to należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zatem przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębność przepisy ustawy o zamówieniach publicznych w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej kreują wyłącznie w stosunku do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Z treści art.8 ust.1 Prawa zamówień publicznych wynika, że postępowanie o udzielenie zamówień jest jawne, a wyjątki od tej zasady są opisane w ust. 2 - 4 cyt. ustawy. Także z art. 96 ust. 3 wynika, że protokół wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia poinformowania o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu. Przy czym zaznaczyć należy, że oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu (art. 96 ust.2). Wspomniany protokół z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz załącznikami (a zatem i ofertami) jest jawny nie tylko dla wykonawców biorących udział w danym postępowaniu o udzielenie zamówienia, ale także dla każdego zainteresowanego, niezależnie od posiadania interesu prawnego lub faktycznego. Sposób oraz formę udostępniania zainteresowanym protokołu wraz z załącznikami, zawierają przepisy wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz.U. z 2016 r. poz.1128). W świetle treści § 4 cyt. rozporządzenia protokół wraz z załącznikami zamawiający udostępnia na wniosek wszystkim zainteresowanym, bez konieczności uprawdopodobniania interesu prawnego lub faktycznego. Przekazanie protokołu lub załączników następuje przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. W przypadku protokołu lub załączników sporządzonych w postaci papierowej, jeżeli z przyczyn technicznych znacząco utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do udostępnienia dokumentów, zamawiający informuje o tym wnioskodawcę i wskazuje sposób, w jaki mogą być one udostępnione. Bez zgody zamawiającego wnioskodawca w trakcie wglądu do protokołu lub załączników, w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, nie może samodzielnie kopiować lub utrwalać za pomocą urządzeń lub środków technicznych służących do utrwalania obrazu treści złożonych ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół lub załączniki niezwłocznie. W wyjątkowych przypadkach, w szczególności związanych z zapewnieniem sprawnego toku prac dotyczących badania i oceny ofert, zamawiający udostępnia odpowiednio oferty lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w terminie przez siebie wyznaczonym, nie później jednak niż odpowiednio w dniu przekazania informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty lub w dniu przekazania informacji o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu i otrzymanych ocenach spełniania tych warunków albo w dniu przekazania informacji o unieważnieniu postępowania. Niewątpliwie zatem, jeżeli osoba zainteresowana chce uzyskać informacje zawarte w protokole lub załącznikach do niego sporządzonego w ramach konkretnego postępowania o zamówienie publiczne, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdą tutaj zastosowania (wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1060/21). W skardze zarzucono również nieudostępnienie "ewentualnie innej korespondencji wytworzonej". W odpowiedzi na ten zarzut należy po pierwsze podkreślić, że nie można na organ nakładać obowiązku ujawnienia informacji, których ten nie posiada. Z treści samego zarzutu wynika, że sama strona skarżąca nie jest pewna, że dana korespondencja powstała, a zatem niezasadny jest zarzut jej nieudostępnienia. Po drugie trzeba wyjaśnić, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r., I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13). Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.