II SAB/Kr 180/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.F. na bezczynność Rady Miejskiej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Rady Miejskiej w W. w rozpoznaniu wniosku A.F. z dnia 28 maja 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz skarżącej A.F. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 maja 2012 roku A.F. – członek Rady Osiedla Z. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy W. z prośbą o przedstawienie sprawozdania z działalności przewodniczącego osiedla Z. P.B. za rok 2011/2012. We wniosku nad wskazaniem adresata wpisano pismem odręcznym wyrazy "Rada Miejska". W dniu 15 października 2012 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A.F. "na działalność Rady Miejskiej Urzędu Miasta i Gminy W. ", datowana na dzień 12 października 2012 roku. Skarżąca podała, iż w dniu 28 maja 2012 r. wystosowała pismo z prośbą o informację publiczną, która jest jej niezbędna do pracy społecznej (członka rady osiedlowej), jednakże do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała potrzebnych danych. Nadto wskazała, że informacji nie udostępniono jej również wtedy, gdy osobiście stawiła się w urzędzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesłał Radzie Miejskiej w W za pismem z dnia 16 października 2012 r. wniesioną bezpośrednio do Sądu skargę A.F. wraz z załącznikiem. W odpowiedzi na wniosek A.F. z dnia 28 maja 2012 r. pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował skarżącą, że Rada Miejska w W. nie posiada sprawozdania z działalności Przewodniczącego Osiedla Z. P.B. za rok 2011/2012 i w związku z powyższym nie może tego sprawozdania przedstawić. Następnie pismem z dnia 7 listopada 2012 r. również Sekretarz Miasta i Gminy W. poinformował wnioskodawczynię, iż Urząd Miasta i Gminy W. nie posiada sprawozdania z działalności przewodniczącego Osiedla Z. za rok 2011/2012. W sporządzonej dnia 15 listopada 2012 r. odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż skarga nie dotyczy bezczynności organu, na który wniesiono skargę. Zdaniem organu, wniosek o przedstawienie sprawozdania z działalności przewodniczącego osiedla Z. P.B. adresowano do Urzędu Miasta i Gminy W. , a pismem ręcznym dopisano w nagłówku również Radę Miejską. Ponadto, organ wskazał, iż Rada Miejska w W. nie posiada żądanych przez skarżącą informacji i nie jest ich dysponentem. Wniosek rozpatrywał Sekretarz Gminy W. , który wyjaśnił skarżącej, że Urząd Miasta i Gminy w W. nie posiada wnioskowanego przez skarżącą sprawozdania. Identycznej treści informację przekazał skarżącej organ, którego bezczynność została zaskarżona, pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Organ administracji podniósł jednocześnie, iż zgodnie z przepisem § 15 pkt 5 Statutu Osiedla Z. , ustalonego uchwałą nr XLV/707/2010 Rady Miejskiej w W. z dnia 26 października 2010 r. w sprawie statutu Osiedla Z. (Dz. Urz. Woj. ......z 2010 r. nr 633, poz. 5158), do kompetencji Rady Osiedla należy rozpatrywanie sprawozdań rocznych z działalności zarządu i komisji Rady. Sprawozdania z działalności zarządu jednostki pomocniczej nie są składane Burmistrzowi ani Radzie Miejskiej w W. lecz Radzie Osiedla. Organ wskazał, iż statut Osiedla Z. nie kreuje obowiązku składania sprawozdań z działalności przewodniczącego Zarządu Osiedla, lecz Zarządu Osiedla jako organu wykonawczego Osiedla. W piśmie procesowym nadesłanym przez pełnomocnika skarżącej po doręczeniu jej odpisu odpowiedzi na skargę wskazano dodatkowo, że jeśli Rada Miejska uznała się za organ niewłaściwy w sprawie, na zasadzie art. 65 k.p.a. powinna niezwłocznie przekazać podanie Burmistrzowi, zawiadamiając o tym skarżącą wraz z uzasadnieniem zawiadomienia o przekazaniu sprawy do rozpoznania. Podniesiono przy tym, że odmowa wydania dokumentu wbrew ustawowemu obowiązkowi, wynikającemu z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 – t. jedn. ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Przepis ten dotyczy spraw, które mogą być zakończone decyzją administracyjną, postanowieniem albo które odnoszą się do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 ust. 1 - 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1), przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej. Wyliczenie zawarte w art. 6 ma przy tym jedynie charakter przykładowy. Informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej - w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to , w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W tym zakresie istotnym jest jednak, by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 cyt. ustawy, który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 28 maja 2012 r., zaś odpowiedź udzielona została w dniu 5 listopada 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż ponad pięciomiesięczna zwłoka organu w reakcji na wniosek skarżącej, wykraczała istotnie poza zakreślony przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu czternastu dni na udostępnienie informacji publicznej. Powyższej oceny nie może zmienić fakt, iż organ administracji nie dysponował informacją żądaną przez skarżącą. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji poinformowanie wnioskodawczyni bez zbędnej zwłoki o tym, iż nie jest on w posiadaniu wskazanych we wniosku danych. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wtedy, gdy organ mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ale także wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie organ ostatecznie poinformował skarżącą o tym, iż wnioskowanego przez nią sprawozdania nie posiada, niemniej uczynił to ze znacznym opóźnieniem, uzasadniającym przyjęcie, iż pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Niezasadnym okazał się tym samym zarzut zgłoszony w skardze, w myśl którego organ obowiązany był do odmowy udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nie można zatem oczekiwać spełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej od organu, który żądanej informacji nie posiada. Skoro organ w przedmiotowej sprawie nie posiadał danych, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca, to nie mógł odmówić ich wydania. Brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem Rada Miejska nie była dysponentem wskazanego we wniosku skarżącej dokumentu zawierającego informację publiczną. Na powyższe wskazuje w szczególności fakt, iż z treści statutu Osiedla Z. , jak trafnie podnosi organ, nie sposób wyprowadzić obowiązku przewodniczącego Zarządu Osiedla do składania Radzie Miejskiej sprawozdania ze swej działalności. Istotnie, w myśl przepisu § 44 Statutu, przewodniczący zarządu przekazuje Burmistrzowi uchwały i opinie organów osiedla w ciągu 7 dni od ich podjęcia. Zgodnie z postanowieniami § 5, organami osiedla jest Rada Osiedla i Zarząd Osiedla. Ponadto na podstawie § 15 pkt 5 do kompetencji Rady Osiedla należy rozpatrywanie sprawozdań rocznych z działalności zarządu i komisji Rady, zaś zgodnie z § 20 ust. 4, przewodniczący zarządu na posiedzeniu Rady Osiedla przedkłada informacje o swojej działalności. Analiza powyższych postanowień Statutu Osiedla Z. , na które powołuje się skarżąca, prowadzi do wniosku, iż o sprawozdawczości w kontekście działalności przewodniczącego zarządu osiedla można mówić jedynie w odniesieniu do Rady Osiedla, której skarżąca jest notabene członkiem. Zarówno Rada Miejska, jak i Burmistrz Miasta i Gminy W. nie są, w myśl postanowień powołanego Statutu, adresatami sprawozdań z działalności przewodniczącego Zarządu Osiedla, wobec czego nie można uznać, iż organy ten były w posiadaniu informacji publicznej, o jaką wnioskowała w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. skarżąca. Jako niezasadny należy ocenić także zarzut niezastosowania przez organ przepisu art. 65 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność organów administracji zadaniem Sądu jest zbadanie, czy przed wydaniem decyzji lub podjęciem innej czynności istniał obiektywny stan bezczynności. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, bowiem jak wskazano powyżej, organ podjął działanie w odpowiedzi na wniosek skarżącej z uchybieniem czternastodniowego terminu na podjęcie czynności, a odpowiedzi udzielił już po wniesieniu skargi do sądu, dopuszczając się przeszło pięciomiesięcznej zwłoki, czym dopuścił się naruszenia przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Bezczynność nie wynikała w tym przypadku, w ocenie Sądu, ze złej woli organu, a na opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi mógł mieć wpływ nieprecyzyjnie sformułowany wniosek oraz niejasne określenie jego adresata. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż określona we wniosku materia żądana do udostępnienia nie dotyczyła zakresu, w którym organy administracji mogły posiadać informację publiczną. Innymi słowy, złożony przez skarżącą wniosek dotyczył danych, których organ nie posiadał, a prawidłowe ustalenie, jakich informacji w istocie dotyczy żądanie wniosku, mogło nastręczać organowi dodatkowych trudności. Organ ostatecznie udzielił skarżącej odpowiedzi. Nadmierna zwłoka organu nie pogarszała przy tym znacząco sytuacji skarżącej, biorąc pod uwagę fakt, iż była ona członkiem Rady Osiedla i z tego tytułu mogła egzekwować przysługujące jej na podstawie Statutu Osiedla Z. uprawnienia i realizować przewidziane przepisami kompetencje. Sąd odstąpił także od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku. W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe wobec faktu rozpoznania wniosku przez organ (pkt II wyroku). W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się koszty postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Krakowie, w tym: koszty zastępstwa procesowego, kwota uiszczonego wpisu oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo (pkt III wyroku).