II SAB/Kr 183/17

[...] IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skargę oddala Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r. M. O., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie jednego egzemplarza dokumentu publicznego znajdującego się w zasobach ww. podmiotu i stanowiących informację publiczną, tj. Atlasu Parków Narodowych w [...] dla Osób Niewidomych i Słabowidzących; t. 18, ISBN 9788364724183. W piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek Zastępca Dyrektora [...] Parku Narodowego wskazał, że ww. publikacja znajduje się na stanie Biblioteki GPN i można z niej skorzystać, po uprzednim uzgodnieniu terminu, na miejscu w Czytelni GPN, która mieści się w siedzibie [...] Parku Narodowego w P. [...] Podniesiono przy tym, że ww. wniosek M. O., powołujący ustawę o dostępie do informacji publicznej, nie miał, zdaniem organu, w tym przypadku zastosowania. Podkreślono bowiem, że Atlas Parków Narodowych nie stanowi informacji publicznej stąd pozycja ta nie może być udostępniania na zasadach określonych w ww. ustawie. W piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. (data wpływu do organu – 7 sierpnia 2017 r.), skarżący M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej, zarzucając przy tym naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w łącznej kwocie [...]zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie [...]zł, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ w przepisanym terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p., nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, nie zawiadomił go też o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, złożony przez niego wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, pomimo upływu ponad roku od dnia złożenia wniosku, co w ocenie skarżącego wskazywało na zasadność uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Parku Narodowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – wniosek złożony przez skarżącego nie dotyczył informacji publicznej. Podkreślono przy tym, że skarżący (wówczas jako prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. O. z siedzibą w Ł.) domagał się udostępnienia publikacji, tj. Atlasu Parków Narodowych w [...] dla osób niewidomych i słabowidzących, t.18, ISBN 9788364724183, która to informacja nie posiadała waloru informacji publicznej, jako że była to publikacja książkowa dotycząca właściwości przyrodniczych parków narodowych. Tymczasem, w ocenie organu, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, podczas gdy działalnością taką nie są publikacje książkowe będące w dyspozycji biblioteki, a dotyczące walorów przyrodniczych. Ponadto organ podniósł, że – wbrew twierdzeniom skargi – udzielił on skarżącemu informacji w piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. (znak pisma [...]), stanowiącym odpowiedź na ww. wniosek. Tym samym wskazano, że organ niezwłocznie wskazał skarżącemu, iż przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej, a publikacje Parku dostępne są w Bibliotece GPN, a w związku z tym nie mogło być mowy o bezczynności w zakresie nieudostępniania informacji publicznej. Zdaniem organu, nie naruszył on zatem postanowień u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym, przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr [...], LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa [...], LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd [...], LEX nr 451159). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez M. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], była bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w sprawie wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie jednego egzemplarza dokumentu publicznego znajdującego się w zasobach ww. podmiotu i stanowiących informację publiczną, tj. Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących; t. 18, ISBN 9788364724183. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie wskazać również należy, że skarżący spełnił warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 czerwca 2017 r., mającego – stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – zastosowanie w kontrolowanej sprawie, skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymagała poprzedzenia jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, z uwagi na ograniczone zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do czynności podejmowanych przez organy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.), a zarazem brak sformułowania w przepisach u.d.i.p., stanowiącej rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa [...], LEX nr 197599). Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez skarżącego jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że w przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Dyrektora [...] Parku Narodowego, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. potencjalnie jest zobowiązany do jej udzielania w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji. W odniesieniu natomiast do trybu, w jakim powinna potencjalnie zostać udzielona informacja publiczna wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym bezczynność podmiotu/organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto w literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi również wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu (zob. T. Woś, Komentarz do art. 3, uwaga 80, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do oceny, czy wnioskowana przez skarżącego informacja posiada w świetle prawa, w rzeczywistości walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlega ona udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. w pełnym zakresie, jak również do sposobu postępowania organu w przedmiocie nie udzielenia żądanej informacji jako informacji publicznej, a w konsekwencji konieczności ustalenia czy ww. organ dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona powstała i czy była ona zawiniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA [...], LEX nr 78063). Mając na uwadze powyższe, nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju informacją jest w szczególności informacja dotycząca sposobu i trybu realizacji zadań publicznych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym organy gminy) w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., np. w zakresie treści zawieranych przez te organy umów (w tym cywilnoprawnych), czy też porozumień z podmiotami spoza sfery administracji publicznej w celu realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych. Wymaga jednak podkreślenia, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów. Oznacza to, że o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji oraz jej treść. W świetle przedstawionych powyżej unormowań, Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W kontekście powyżej przedstawionej ustawowej istoty informacji publicznej, Sąd stwierdza, że informacja której udostępnienia Skarżący żądał, nie spełnia w żaden sposób atrybutów informacji publicznej, gdyż jej treść i forma jest po prostu publikacją książkową dotycząca właściwości przyrodniczych parków narodowych, a jej zawartość nie dotyczy w sposób całkowicie instrumentalny i pomocniczy działalności organu ani nie została kreowana, wytworzona w związku z działalnością organu administracji publicznej, czy też szerzej podmiotu administrującego wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej. Ponadto sposób jej udostępnienia jako książki istnieje i jest typowy dla bibliotek. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów - pozycje książkowe będące w dyspozycji biblioteki organu a dotyczące walorów przyrodniczych, nie odnoszą się do działalności administracyjnej właściwych organów tylko do zobiektywizowanych zewnętrznych wobec administracji wartości, którym ma lub ew. może służyć ta działalność administracji publicznej. Pozycje książkowe gromadzone przez organ w zasobach bibliotecznych w związku z wykonywaniem zadań publicznych nie przybierają w związku z tym faktem niejako automatycznie waloru informacji publicznej. W kontrolowanym przypadku zarówno forma jak i treść są adekwatne dla książki a nie dla informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, organ udzielił Skarżącemu prawidłowej informacji, gdyż w dniu 14.06.2016 r. sporządzono odpowiedź (znak pisma [...]) z prawidłowym wyjaśnieniem, że skarżący nie wnosi o udzielenie informacji publicznej. Dowód: kserokopia pisma wraz z dowodem wysłania - zapis w książce korespondencji prowadzonej przez [...] Park Narodowy, karta 10-11 akt sądowych. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd zauważa, że po pierwsze organ niezwłocznie i zgodnie z prawem wskazał skarżącemu, że przedmiot wniosku nie dotyczy informacji publicznej, a publikacje Parku dostępne są w Bibliotece. Po drugie, odpowiedź została udzielona niezwłocznie - tym samym nie może być mowy o bezczynności w zakresie informacji, że w sprawie nie chodzi o informację publiczną. Organ działał w tym zakresie zgodnie z przepisami prawa. Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje zatem bez prawnego wymogu zachowania szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ władzy publicznej odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Zarazem zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011, sygn. akt I OSK [...], którego zdanie skład obecnie orzekający podziela: "wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy. Jeżeli zatem żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika bowiem, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu, dotyczące pozostawania żądanej przez wnioskodawcę informacji poza kręgiem informacji publicznej, nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku, do której istnieje odmienny tryb dostępu". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.