II SAB/Kr 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Marszałka Województwa [...] postanawia: skargę odrzucić. W dniu 23 marca 2012 r. M.M. zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o wydanie dla Przedsiębiorstwa Prywatnego M.M. z siedzibą w K. decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km 0+850-1+600 rzeki W. rzędna 223.70 m n.p.m. mieszczą się w zakresie o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy prawo wodne i na tej podstawie zawarcie umowy o której mowa w art. 20 tej ustawy. Do wniosku dołączył dokumentacje do odtworzenia grogi wodnej w km 0+850-1+600 rzeki W. rzędna 223.70 m n.p.m. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 maja 2012 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wyjaśnił, że art. 124 pkt 3 ustawy dotyczy wyłącznie właściciela wód. Natomiast wymienione w ww. przepisie prace na śródlądowych drogach wodnych inne podmioty mogą wykonywać wyłącznie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał również, że na obecnym etapie nie jest możliwe zawarcie umowy użytkowania gruntu w trybie art. 20 prawa wodnego. Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. (data wpływu 31 sierpnia 2012 r.) Marek Morawiec wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na podstawie art. 52 §3 ppsa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 marca 2012 r. w sposób i formie sprzecznej z przepisami art. 61 a, 35§2 , 6 ust 2 kpa oraz art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Pismem z dnia 26 września 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zawiadomił M.M. o przekazaniu, na podstawie art. 65 § 1 kpa, Marszałkowi Województwa [....] zgodnie z właściwością rzeczowa wniosku M.M. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 pkt 3 prawa wodnego. Pismem z dnia 19 października 2012 r. Marszałek Województwa [....] wezwał m.M. do uzupełnienia wniosku z dnia 23 marca 2012 r. poprzez doprecyzowanie przedmiotu wniosku i uzupełnienie dołączonej dokumentacji o elementy spełniające wymogi art. 132 ustawy prawo wodne. Jednocześnie Marszałek Województwa [....] wezwał M.M . o wyjaśnienie czy będzie działał osobiście czy przez pełnomocnika i ewentualne przedłożenie dowodu uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa, jak również o przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodno prawnego. Pouczył organ, że nie uzupełnienie wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe M.M. wskazał, że jego wniosek z dnia 22 marca 2012 r. dotyczył potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej czy proponowany i udokumentowany zakres prac mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 124 pkt 3 prawa wodnego i ewentualnego zawarcia w późniejszej perspektywie czasowej umowy w trybie art. 20 prawa wodnego jako wykonawcą tych robót. Wskazał, że nie wnioskował ani o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, czy też określenie kto jest zwolniony z tego obowiązku, a kto nie; względnie kiedy pozwolenie takie jest wymagane, a kiedy nie, ani o jakiekolwiek inne kwestie związane z takim pozwoleniem. Dodał, że nie upoważnił RZGW w K. ani nikogo innego aby zmieniał zakres wniosku z dnia 22 marca 2012 r.; skoro zaś RZGW uznał się za niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazał wniosek Marszałkowi Województwa [....] , to Marszałek winien rozpocząć procedowanie nad załatwieniem wniosku. Zwrócił się również o powiadomienie go o wszczęciu tego postępowania. Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. (......) Zastępca Dyrektora Departamentu Środowiska Rolnictwa i Geodezji odesłała wniosek M.M. z dnia 22 marca 2012 r. Regionalnemu Dyrektorowi Gospodarki Wodnej zgodnie z kompetencjami . Pismem z dnia [....] 2012 r. zatytułowanym "wniosek o usunięcie stanu niezgodnego z prawem", powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. II SA/Kr 62/11 M.M. zakwestionował formę pisma, którą nastąpiło przekazanie wniosku z dnia [....] 2012 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Dodał, że taka forma przekazania pisma może zostać potraktowana jako bezczynność organu, o której mowa w art. 3§2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał nadto, że w piśmie z dnia 29 października 2012 r. wnioskował o wszczęcie postępowania w sprawie wniosku przekazanego przez RZGW i wniosek ten podtrzymuje. Jednocześnie podniósł, że mimo upływu miesiąca nie otrzymał odpowiedzi na dwa pozostałe wnioski przedstawione w piśmie z dnia 29 października 2012 r., co stosownie do art. 11 pkt 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oznacza, że organ wydał rozstrzygniecie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Zwrócił się w związku z tym o zapewnienie uprawnień strony w postępowaniu, którego one dotyczą. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2013 r. (.....) zastępca dyrektora Departamentu Środowiska Rolnictwa i Geodezji w Urzędzie Marszałkowskim podała, że w prawie wodnym nie ma przepisu, na podstawie którego można byłoby wydać decyzję stwierdzającą, że "prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej (...) mieszczą się w zakresie o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy prawo wodne", a M.M. nie wnioskował o wydanie pozwolenia wodno prawnego na pobór kruszywa z koryta rzeki W. w ramach szczególnego korzystania z wód na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 7 prawa wodnego, które jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zawarcie umowy w trybie art. 20 prawa wodnego we wnioskowanym przypadku, jak również utrzymanie wód i szlaków żeglugowych W. należy do kompetencji RZGW w K. i wniosek został przekazany do tego organu. Wskazał, ze w związku z powyższym Marszałek Województwa nie jest właściwy do załatwienia sprawy i nie ma możliwości wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. W dniu 4 kwietnia 2013 r. M.M. złożył "zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa [....] w sprawie rozpatrywanej przez ten organ pod sygn. [....] - ostatnie pismo w sprawie i na podstawie art. 37 §1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa wniósł o uznanie zażalenia za uzasadnione i wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. (.....) na podstawie art. 35 §3, 37 §1 i 123§1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie za nieuzasadnione przyjmując, że "sprawa odpowiedzi na pytanie, udzielenia wyjaśnień czy odpowiedzi na pytania, a tym bardziej zawarcie umowy cywilnoprawnej - użytkowania nie mieści się w pojęciu "sprawy" w rozumieniu art. 1pkt 1 kpa. Nie jest to "niezałatwienie sprawy" w rozumieniu art. 37 kpa w terminach określonych w art. 35 kpa. Wyjaśniło Koelgium również, że przepisy art. 20 ust. 1 Prawa wodnego określają działanie organów administracji jako dwustronną czynność prawną – umowę cywilnoprawną. Sposób użytkowania gruntów kształtują zatem przyszły użytkownik gruntu oraz właściwy organ administracji poprze złożenie zgodnych oświadczeń woli. Zawierając umowę, o której mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo wodne, właściwy organ administracji działa zatem w imieniu Państwa w tak zwanej sferze dominium, jako podmiot prawa cywilnego. W sferze tej organ administracji jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnego i nie ma władczych uprawnień wobec innych podmiotów tego obrotu, które przysługują mu jedynie w sferze działalności określanej jako imperium. Zapis ten przesądza także o tym, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, rozumianą jako wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawy i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowe ( zob. postanowienie WSA w Warszawie sygn..akt IV SA/Wa 1329/lOz dnia 2010-08-31 LEX nr 672738. W tym aspekcie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest pozbawione podstawy prawnej, wniosek Żalącego się nie spowodował bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego. M.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa [....] w sprawie rozpatrzenia wniosku Przedsiębiorstwa Prywatnego M.M. z dnia [....] 2012 r. o wydanie decyzji administracyjnej oraz wniósł o "zobowiązanie Marszałka Województwa [....] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie objętym wnioskiem (art. 104 kpa) względnie o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a kpa) oraz dokonanie innych czynności wskazanych i omówionych szczegółowo w uzasadnieniu". Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał co następuje: Organ odwoławczy ograniczył się do drugiej części przedmiotu wniosku(ewentualne zawarcie umowy w trybie art. 20 prawa wodnego), pomijając pierwszą część wniosku dot. wydania decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił się bowiem do Dyrektora RZGW o wydanie decyzji administracyjnej, co powinno skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, lub jego odmową; Dyrektor RZGW pismem z dnia 26 września 2012 r. przekazał wniosek skarżącego do Marszałka w trybie art. 65 § 1 kpa, uznając tym samym, że ma on charakter sprawy administracyjnej; w tym samym piśmie Dyrektor RZGW złożył samodzielnie inny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w przedmiocie udrażniania szlaku żeglownego rzeki W. na omawianym odcinku; w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego Marszałek wszczął postępowanie administracyjne, o czym poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 19 października 2012 r. jedynym w sprawie podpisanym przez osobę działającą z upoważnienia Marszałka. Powyższe wskazuje, że sprawa pierwotnego wniosku skarżącego jest "sprawą administracyjną" i powinna być rozpoznana zgodnie z kpa. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa podał co następuje: Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia, akty lub podejmowane czynności określone w pkt 4 art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w sprawach dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (tak T. Woś w "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, str. 103). Przy czym indywidualna sprawa administracyjna powstaje wtedy, gdy zaistnieje niepowtarzalne, indywidualne i konkretne, połączenie stanu faktycznego z normą prawa materialnego. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie wtedy, gdy znajduje ona swoją wyraźną podstawę prawną w administracyjnym prawie materialnym. W przedmiotowej sprawie takiej normy nie ma, toteż nie można mówić ani o powstaniu sprawy administracyjnej, ani o możliwości wydania decyzji. Skarżący żądał bowiem od organu wydania dla Przedsiębiorstwa Prywatnego M.M. z siedzibą w K. decyzji administracyjnej stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km 0+850 + 1+600 rzeki Wisły rzędna 223.70 m. n.p. m. mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 ustawy prawo wodne i na tej podstawie zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 tejże ustawy. Tymczasem żaden przepis Prawa wodnego nie przewiduje wydania tego rodzaju decyzji. Ustawa prawo wodne reguluje m. in. kwestię wydawania pozwoleń wodnoprawnych (również w formie decyzji administracyjnych) oraz odmowy wydania tychże pozwoleń (również w formie decyzji administracyjnych), o co Skarżący nie wnioskował. Wniosek skarżącego z dnia 22 marca 2012 roku (sprecyzowany ostatecznie w piśmie z dnia z dnia [....] 2012 roku) nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem brak było podstaw do stosowania przepisów kpa i załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym Skarżący został poinformowany. Nie można też przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności skoro wniosek Skarżącego nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego; nie może być też mowy o przekroczeniu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 37 kpa. Jeśli chodzi o żądanie Skarżącego odnośnie zawarcia umowy, o której mowa w art. 20 prawa wodnego, to wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie kompetencję taką posiada RZGW w K. Kwestia nie podlega rozstrzygnięciu w trybie wydania decyzji administracyjnej. Zawierając umowę, o której mowa w art. 20 Prawa wodnego, właściwy organ administracji działa bowiem w imieniu Państwa w tak zwanej sferze dominium, jako podmiot prawa cywilnego. Żądanie stwierdzenia bezczynności i wyznaczenia w związku tym organowi terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2012 roku o wydanie decyzji stwierdzającej, że prace polegające na odtworzeniu drogi wodnej w km -850 + 1+600 rzeki W. rządna 223.70 m. n. p. m., mieszczą się w zakresie, o którym mowa w art. 124 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez wszczęcie postępowania lub odmowę jego wszczęcia w formie postanowienia, nie może zostać uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Cytowany przepis określa kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, które co do bezczynności organów ograniczone są do spraw wymienionych w punktach 1-4a. Sprawy te – to sprawy administracyjne, w których podejmowane są decyzje, postanowienie o opisanym charakterze, inne czynności z zakresu administracji publicznej, pisemne interpretacje prawa podatkowego. Z kolei o tym, czy określona sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, w której wydawane są określone akty administracyjne, decydują przepisy prawa materialnego. Organy administracji publicznej, działające na podstawie prawa i w zgodzie z zasadą legalizmu mogą wydawać decyzje administracyjne tylko wtedy, kiedy przepis ustawy je do tego upoważnia. O tym, czy dana sprawa jest sprawą administracyjną, i czy w sprawie tej winna być wydana decyzja, nie decyduje wola strony, lecz przepis prawa. Innymi słowy wniosek strony tylko wtedy doprowadza do wszczęcia postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy materii powierzonej organom administracji do rozstrzygania, a nie wtedy, kiedy wolą strony jest uzyskanie decyzji w przedmiocie niepodlegającym procedowaniu administracyjnemu. W tym zakresie Sąd w całości podziela wywody i poglądy sformułowane w odpowiedzi na skargę. Wolą skarżącego było uzyskanie decyzji mającej potwierdzać sformułowany we wniosku pogląd co do zgodności z prawem określonego stanu faktycznego. Żaden przepis prawa nie wyposażył organów, w tym Marszałka Województwa, w kompetencje do wydawania decyzji, której przedmiotem jest w istocie interpretacja prawa. Instytucja taka wprowadzona została jedynie do prawa podatkowego. Czynności organów podejmowane w związku z pismem skarżącego z dnia 23 marca 2012 r. nie mogą być więc oceniane w kontekście przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bo takie nie zostało wszczęte. W konsekwencji ich kontrola przez Sąd administracyjny nie jest dopuszczalna. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zgodnie z którym "sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne, orzeczono jak w postanowieniu.