II SAB/Kr 186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zwrócić stronie skarżącej Szpitalowi Miejskiemu w R. Spółce z o.o. z siedzibą w R. wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych). Sygn. akii SAB/Kr!86/12 Uzasadnienie Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]" Sp. z o.o. w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. . Skarżąca spółka wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. do wydania w terminie określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej spółki z dnia 3 listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - Protokołu Uzgodnień z negocjacji pomiędzy [...] Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w N. a [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w zakresie ustalenia kwoty zobowiązania wynikającej z umowy [...] (wyróżnik l) oraz [...] (wyróżnik 2) w rodzaju choroby wewnętrzne - hospitalizacja w okresie rozliczeniowym od dnia 2012-01-O l do dnia 2012-12-31"; 2) stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 3 listopada 2011 r., znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz skarżącego "Szpitala Miejskiego w R. " sp. z o.o. kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. l W piśmie z dnia 28.05.2012 r. (k. 41) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podał, iż usiał w sprawie tej stan bezczynności organu albowiem w dniu 7 maja 2012 r. /ostała wydana decyzja (znak [...]) odmawiająca udzielenia skarżącej informacji publicznej objętej jej wnioskiem z dnia 3.11.2011 r. Kopia tej decyzji została załączona do akt sprawy (k. [...]). Uwzględniając fakt wydania opisanej wyżej decyzji, na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. (k. [...]) pełnomocnik strony skarżącej /mienił pierwotnie określone żądanie skargi w ten sposób, że nie zarzucał już organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2011 r. lecz żądał stwierdzenia przez sąd przewlekłości postępowania w powyżej wskazanym zakresie. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że w dniu 7 maja 2012 r., czyli już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia" w K. odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji publicznej doręczając Prezesowi Zarządu Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. w R. decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Sąd podkreślił, że skoro w chwili rozpoznania skargi [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w K. nie pozostaje już w bezczynności, to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Nie można bowiem, w okolicznościach tej sprawy zastosować trybu przewidzianego w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tzn. nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/12 wniosła strona skarżąca, tj. Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. w R. , zaskarżając je w całości, i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, bez zobowiązania go do wykonania czynności w określonym terminie; - art. 161 § l pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; - art. 200 i art. 201 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zasądzenie kosztów postępowania wskutek umorzenia postępowania sądowego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. , wniósł o jej oddalenie w . całości jako bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13.11.2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że jedną z podstawowych zasad w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zasada skargowości. Zgodnie z tą zasadą, to jednostka wskazuje sąd, a żądaniem określonym w skardze wszczyna postępowanie sądowe. Konsekwentnie zatem o podjęciu ochrony przez złożenie skargi decyduje jednostka. Zgodnie z art. 57 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270) "§1. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w skardze do' Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona podniosła zarzut bezczynności Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. . Skoro tak, to kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podlegać powinna kwestia pozostawania przez ten organ w bezczynności. Nie jest zatem zasadny, zdaniem sądu rozpatrującego skargę kasacyjną, podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 §1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego wywodzono o nieuprawnionym umorzeniu postępowania sądowego zamiast wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 161 § l pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazujący na nieuprawnione umorzenie przez Sąd I instancji postępowania sądowego w sprawie. NSA podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, w którym stwierdzono, że "Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, Według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego". Użycie w zdaniu drugim § l art. 149 P.p.s.a. wyrazu jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § l P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § l pkt 3 P.p.s.a. W piśmie z dnia 18.12.2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wniósł o oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz umorzenie postępowania w pozostałej części, względnie stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. W piśmie tym wniesiono także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W kolejnym piśmie (z dnia 31.12.2012 r.) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. zmodyfikował swoje stanowisko i wniósł o odrzucenie skargi w całości. Na rozprawie w dniu 7.01.2013 r. skarżący cofnął żądanie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniając to stanowisko faktem ustania w sprawie stanu bezczynności. Oświadczył jednak, iż "żąda stwierdzenia, że z rażącym naruszeniem prawa miała miejsce przewlekłość postępowania oraz żąda wymierzenia grzywny z uwagi na tę rażącą przewlekłość" (k. [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca spółka w kierowanej do sądu skardze na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. żądała zobowiązania tego organu do wydania aktu dotyczącego wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2011 r., a także stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca złożyła także wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] NFZ grzywny w związku z zaistniałą bezczynnością postępowania. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że w trakcie trwania postępowania sądowego Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. wydał decyzję z dnia 7 maja 2012 r. (znak: [...]), którą odmówił skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym żądaniem skargi. Taka sytuacja powoduje, że postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu dotyczącego wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2011 r. jest bezprzedmiotowe, co jest oczywistą konsekwencją ustania stanu bezczynności organu w tej sprawie. Postępowanie sądowe podlegało więc w tej części umorzeniu, stosownie do art. 161 § l pkt 3 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). Taką też trafną ocenę w powyższym zakresie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 czerwca 2012 r. Ocenie obecnie podlegały kolejne zawarte w skardze żądania strony skarżącej tj. kwestia stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Powyższe kwestie winny być także ocenione w kontekście dokonanej przez stronę skarżącą, w trakcie trwania postępowania sądowego, modyfikacji zakresu żądania skargi, dokonane na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. W tym miejscu wskazać należy, że stan prawny kontrolowanej sprawy ukształtowany został oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OSK 2627/12). Zgodnie bowiem ż art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego wskazać należy, że uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Kr 63/12) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził okoliczność dotyczącą oceny, czy zarzucenie przez stronę skarżącą w trakcie trwania postępowania ze skargi na bezczynność organu - przewlekłości postępowania - wpływa na możliwość i dopuszczalność rozpoznania przez sąd tak alternatywnie zgłoszonych w sprawie żądań. Podkreślenia wymaga, że w wiążącym sąd w tej sprawie postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stanowisko, że skoro strona skarżąca w skardze kierowanej do sądu administracyjnego zarzuciła organowi bezczynność,' to kontroli sądu winna podlegać wyłącznie kwestia pozostawania przez organ w bezczynności. Kontrolowanie zaś przewlekłości postępowania przed organem administracji - byłoby więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nieuprawnione. Powyższe stanowisko NSA uzasadnił faktem, iż jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego jest zasada skargowości, która przejawia się m.in. w tym, że to jednostka wskazuje sąd, a żądaniem określonym w skardze wszczyna postępowanie sądowe. Podsumowując zatem przedstawioną wykładnię art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § l p.p.s.a. należy wskazać, że na gruncie mniejszej sprawy wszczętej skargą Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. z dnia 19.03.2012 r. na bezczynność Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. - niedopuszczalne byłoby rozpoznanie przez sąd, zgłoszonego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania organu. Treść bowiem wniesionej w sprawie skargi jednoznacznie wskazywała, że skarżąca spółka zarzuciła organowi bezczynność w zakresie nieudostępnienia żądanej informacji publicznej. W przedstawionych wyżej okolicznościach prawnych sprawy, wynikających z wiążącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., złożone przez skarżącą spółkę na rozprawie w dniu 7 stycznia 2013 r. oświadczenie o cofnięciu żądania skargi w części dotyczącej stwierdzenia przez sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - skutkować musiało umorzeniem postępowania sądowego w tej części. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 60 p.p.s.a w zw. z art. 161 § l pkt l p.p.s.a. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że skarżący może cofnąć skargę zaś ta czynność procesowa, co do zasady wiąże sąd. Powołany przepis 'jest przejawem zasady dyspozycyjności postępowania sądowoadministracyjnego rozumianej jako przyznanie stronom postępowania sądowego uprawnienia do rozporządzania przedmiotem tego postępowania oraz do rozporządzania uprawnieniami procesowymi, jakie przysługują im na mocy przepisów procesowych (por. T Woś w: T. Woś, M. Romańska, II. Knysiak-Molczyk "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"; uwaga l do art. 60; LexisNexis 2012 r.). Cytowane oświadczenie skarżącej spółki o cofnięciu skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - sąd ocenił jako dopuszczalny przejaw wskazanej wyżej zasady dyspozycyjności postępowania sądowego. Skoro więc skarżący skutecznie cofnął skargę w przedstawionej części, postępowanie sądowe w tej części należało także umorzyć, stosownie do art. 161 § l pkt l p.p.s.a. Nie mogła natomiast przynieść zakładanego skutku modyfikacja zakresu zaskarżenia zgłoszona przez skarżącą na rozprawie w dniu 7 stycznia 2013 r., a sprowadzająca się do żądania stwierdzenia przez sąd rażącego naruszenia prawa w związku mającą miejsce przewlekłością postępowania. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 listopada 2012 r. jednoznacznie wypowiedział się w kwestii przedmiotu rozpoznania sądu w niniejszej sprawie wszczętej skargą na bezczynność organu. Kontroli sądowej podlega więc wyłącznie kwestia pozostawania przez organ w bezczynności. Jakiekolwiek modyfikacje czynione przez skarżącą w powyżej wskazanym zakresie, wobec jasnej wykładni i wskazań NSA - nie są skuteczne ani dopuszczalne. Sąd zatem nie był uprawniony do kontrolowania niniejszej sprawy, jako sprawy na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z powyższych względów postępowanie sądowe podlegało umorzeniu: w zakresie zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności - z uwagi na ustanie bezczynności w toku postępowania sądowego (7.05.2012 r.), a w pozostałym zakresie - z uwagi na modyfikację skargi poprzez jej częściowe cofnięcie (art. 161 § l pkt l i pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 232 § l pkt l p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.