II SAB/Kr 186/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i L. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku skarżącego A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. znak: [...] w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. B. i L. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 20 lipca 2005 r. znak sprawy [...] w przedmiocie podziału działki nr [...] i [...] położonych w Z. na działki nr [...] i [...] oraz [...]. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. SKO w [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 20 lipca 2005 r. W dniu 4 listopada 2014 r. wniesiono skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1671/14 odrzucił skargę oraz wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zatytułowany "odwołanie", który w ocenie Sądu powinien zostać potraktowany jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do postanowienia SKO w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. Sąd wskazał na konieczność rozpatrzenia przez SKO tego wniosku i doręczenia stronom postępowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Skarżący podnieśli, że pomimo upływu okresu znacznie przekraczającego terminy wskazane w art. 35 § 1 K.p.a., SKO w [...] do dnia wniesienia skargi nie rozpoznało wniosku, a ponadto nie poinformowało o przyczynie zwłoki. Biorąc pod uwagę powyższe w dniu 26 czerwca 2015 r. wezwano SKO do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne rozpatrzenie wniosku. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął dalszych czynności odnośnie postępowania dotyczącego decyzji nr [...] ani też decyzji [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że sprawa objęta wnioskiem skarżących została zarejestrowana pod innym numerem. W sprawie tej SKO wystąpiło do A. B. z wezwaniem dotyczącym usunięcia braków podania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. tj. do określenia czy działa tylko w imieniu własnym czy również w imieniu siostry L. K.. W wyznaczonym terminie A. B. dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez siostrę w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonych działek. W ocenie organu nie uzupełnił jednak braków podania, gdyż nie dołączył pełnomocnictwa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. SKO w [...] w dniu 10 sierpnia 2015 r. ponownie wystąpiło do A. B. o uzupełnienie dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. poprzez podanie adresów wszystkich spadkobierców Z. B.. A. B. nie wskazał jednak adresów spadkobierców zmarłego, a jedynie wyjaśnił, że znajdują się one w sekretariacie Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim. Organ wskazał, że zakończenie postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania i zapewnieniu im czynnego udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 P.p.s.a. oraz art. 37 K.p.a., skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, A. B. stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić bowiem należy, że skarżący pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 96 akt administracyjnych). Przechodząc do meritum sprawy zauważyć natomiast należy, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też aktu czy czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Zaznaczyć przy tym należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wskazać też trzeba, iż zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 K.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide art. 35 § 5 K.p.a.). Niedotrzymanie przez organ terminu wynikającego z cytowanych przepisów na załatwienie sprawy oznacza jego bezczynność. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć na wstępie wypada, iż rozpoznawana skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Z akt sprawy wynika, że organ ten postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 20 lipca 2005 r. znak [...]. Postanowienie to zostało wydane przez organ działający jako organ I instancji. Od tego postanowienia A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została odrzucona postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1672/14. W uzasadnieniu tego prawomocnego postanowienia Sąd wyraźnie podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zatytułowane "odwołanie". Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżący kwestionował w nim również zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 20 lipca 2005 r. znak [...]. Orzeczenie to stosownie do art. 170 P.p.s.a było dla organu wiążące. Zatem już po otrzymaniu akt sprawy wraz z postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało ustawowy obowiązek zająć się wnioskiem A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący cały czas dążył do tego, aby jego wniosek został rozpoznany. W aktach znajdują się bowiem jego liczne pisma wzywające organ do działania i podjęcia konkretnych czynności procesowych. Wspomnieć wystarczy o wniosku z dnia 17 stycznia 2014 r. czy też z dnia 5 lutego 2014 r. Nawet po wydaniu przedmiotowego postanowienia przez Sąd skarżący interweniował w organie w niniejszej sprawie, o czym jednoznacznie świadczy pismo z dnia 15 maja 2015 r. zatytułowane "ponaglenie". A. B. cały czas uporczywie domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem SKO w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...]. Jego wnioski w tym zakresie nie pozostawiały żadnych wątpliwości wobec ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podjęło w tym zakresie żadnych działań. Podkreślić należy, że bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Jak wyżej wykazano nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wywiązało się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności z wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. znak [...] w terminie 14 dni (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 § 3 k.p.a. Przemawia za tym okoliczność, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, a przed Kolegium, a mimo to nie nadano jej dalszego biegu. Zaniechanie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że wniosek wpłynął do Kolegium w dniu 20 stycznia 2014 r., a ponadto SKO w [...] również z postanowienia WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. musiało wiedzieć o konieczności rozpoznania wniosku A. B.. Mimo to nie zostały podjęte żadne działania w niniejszej sprawie. Zaniechanie rozpatrzenia tego wniosku doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a jednocześnie ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.