II SAB/Kr 19/07

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie NSA Andrzej lrla AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr/ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. K.-R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania aktu w sprawie wszczętej żądaniem z dnia 1 sierpnia 2006 r, a dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. K.-R. kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr, l - sentencja wyroku W dniu 1.08.2006r. T. K.-R. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K-S. z [...].10.1980 r. znak [...] na mocy której przekazano Zakładom Piwowarskim O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w K. przy ul. L., składającej się z działek o numerach lwh "1" I kat "2", "3" oraz lwh "4" I kat "5", "6", "7", "8", "9" oraz "10" o łącznej powierzchni 21046 m2, zarzucając wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Do wniosku dołączono mało czytelną kopię decyzji z [...].10.1980 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...]10.2006 r. wezwało pełnomocnika wnioskodawczyni do uzupełnienia jej wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o oryginał decyzji z [...]10.1980 r. lub jej uwierzytelnioną kopię oraz o wykazanie interesu prawnego wnioskodawczyni do występowania w tym postępowaniu. Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi strony 23.10.2006 r. Dnia 30.10.2006 r. w wykonaniu ww. wezwania doręczono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wykaz aktualnych spadkobierców, postanowienia spadkowe oraz kopię decyzji z [...].09.1980 r. Naczelnika Dzielnicy K.-S. stwierdzającej przejście na własność Państwa działek o numerach lwh "1" I kat "2", "3" oraz lwh "4" I kat "5", "6", "7", "8", "9" oraz "10" o łącznej powierzchni 21046 m2 stanowiącej dotychczas własność A. G. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dnia 24.11.2006 r. sporządziło w sprawie notatkę urzędową w której wskazało, że w związku z nie uzupełnieniem wcześniejszego ww. wezwania, wniosek T. K.-R. pozostawia się, na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., w aktach sprawy bez rozpoznania. Wnioskodawca nie wykazał bowiem jaka decyzja jest przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności, a ponadto kopie decyzji dołączonej do wniosku i w ramach uzupełnienia wniosku są różne. Dodatkowo strona nie przedstawiła dokumentu z którego wynikałoby, kto był przed Skarbem Państwa właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Takiej treści pismo skierowano również do pełnomocnika strony. Dnia 13.01.2007 r. skargę na bezczynność w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. K.-R., domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu 2 tygodni od doręczenia wyroku. W skardze zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w dwumiesięcznym terminie oraz naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony o przyczynach zwłoki i braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku postępowania strona uzupełniła swój wniosek zgodnie z żądaniem organu administracji, z wyjątkiem doręczenia oryginału decyzji z [...].10.1980 r., ponieważ strona takiego oryginału nie posiada. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny w tym postępowaniu wynika z treści przepisów prawa cywilnego, ponieważ decyzja Naczelnika Dzielnicy K-S. z [...].10.1980 r. o przekazaniu Zakładom Piwowarskim O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonych w Krakowie przy ul. L. dotyczy jej sfery prawnej jako spadkobierczyni właścicieli tej nieruchomości. Gdyby nie wydano przedmiotowej decyzji, skarżąca byłaby właścicielem ww. nieruchomości. Tym samym w ocenie skarżącej, nie było powodów pozostawiania jej wniosku w tej sprawie bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w piśmie skierowanym do strony z 24.11.2006 r. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że do okresów załatwienia sprawy nie wlicza się opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak uzupełnienia wniosku w tej sprawnie uniemożliwił prowadzenie postępowania. Kopia załączonej do wniosku decyzji była całkowicie nieczytelna i na jej podstawie nie można było ustalić organu, który wydał przedmiotową decyzję. Brak zaś ustalenia organu wydającego tą decyzję uniemożliwia obecnie ustalenie organu wyższej instancji. Przedłożona w uzupełnieniu decyzja była zaś inną od tej, jaką zawierał wniosek. Ponadto nie wykazano, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości przez przejęciem jej przez Skarb Państwa, co powoduje, że przedstawiony krąg spadkobierców nie został przypisany do nieruchomości objętych przedmiotem tej sprawy. Dodatkowo wskazano, że stronami postępowania o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości jest jedynie właściciel i użytkownik wieczysty. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca T. K.-R. wniosła w dniu 13.01.2007 r. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy w danej sprawie organ administracyjny pozostaje w bezczynności, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego bezczynność została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność lub brak działalności został zaskarżony. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. Skarga na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego może być wniesiona w każdym czasie i skuteczne wniesienie takiej skargi nie wymaga ani wniesienia zażalenia, ani też wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). Wprawdzie zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie wnosi się do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie, ale w przypadku samorządowego kolegium odwoławczego nie ma organu wyższego stopnia nad nim. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest innym środkiem zaskarżenia niż zażalenie, o którym mowa w art. 141-144 k.p.a. Tym samym skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego można skutecznie wnieść bez wcześniejszego wzywania tego organu do podjęcia danej czynności. Sąd uwzględnił skargę, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie pozostaje w bezczynności. Wobec wniesienia w dniu 1.08.2006 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w 1980 r. nie ulega wątpliwości, iż nie został zachowany w sprawie termin wynikający z art. 35 § 2 k.p.a., a więc naruszony został obowiązek załatwienia w terminie 2 miesięcy, który to termin obejmuje nawet sprawy szczególnie skomplikowane. W tej sprawie organ administracji skierował do strony, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do uzupełnienia dokumentów poprzez wykazanie interesu prawnego wnioskodawczyni T. K.-R. oraz doręczenia organowi oryginału decyzji z [...].10.1980 r. bądź uwierzytelnionej kopii tej decyzji, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu zastosowanie rygoru wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy podanie strony nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Tylko bowiem wówczas, gdy osoba wnosząca podanie nie spełnia wymogów tego podania, zakreślonego przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, obowiązkiem organu prowadzącego sprawę jest wezwanie strony do uzupełnienia wniosku (podania) poprzez usunięcie braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W sprawie, której bezczynność zarzucono w skardze, żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie zawiera wymogu co do treści żądania. Stąd należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 63 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. podanie dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego powinno zawierać co najmniej następującą treść: żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wraz z oznaczeniem tej decyzji (art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.), wskazanie osoby, od której pochodzi podanie (art. 63 § 2 k.p.a.), adres osoby, od której pochodzi podanie (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz podpis osoby wnoszącej podanie lub jej pełnomocnika (art. 63 § 1 k.p.a.). W tej sprawie dopuszczalność zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania wymagałaby wskazania przepisu, do którego odsyła art. 64 § 2 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że wezwanie z dnia 6.10.2006 r. skierowane do pełnomocnika strony nie zawierało żądania przedłożenia dowodu wskazującego na prawo własności przedmiotowych nieruchomości przed uzyskaniem ich przez Skarb Państwa i w związku z tym brak wykazania tej okoliczności przez stronę w ogóle nie mógł być podstawą do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania. Trzeba podkreślić, iż w sprawie nie wydano także decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 157 §. 3 k.p.a. W tym kontekście zaniechanie załatwienia sprawy poprzez jej pozostawienie bez rozpoznania z przywołaniem art. 64 §. 2 k.p.a. stanowi pozostawanie w bezczynności organu. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącej (art. 157 § 2 k.p.a.), lecz ujawnione zostaną przeszkody formalne dla jego kontynuowania, np. stwierdzono by rzeczywisty brak wiarygodnego dokumentu potwierdzającego legitymację prawną do żądania wszczęcia postępowania przez wnioskodawczynię, a wnioskodawczyni tego braku nie usunęła lub nie uzyskano by dowodu potwierdzającego treść decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, wówczas organ administracji obowiązany byłby rozważyć wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.), natomiast w sytuacji, gdyby przeszkód do załatwienia sprawy nie było, wówczas organ musiałby wydać decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 k.p.a.). Istotnie dołączona do wniosku kopia decyzji z [...].10.1980 r. jest zarówno mało czytelna, jak i niepełna (dołączono tylko jedną stronę tej decyzji), tym niemniej nie oznacza to, że jedynie na stronie nałożony jest obowiązek odszukania oryginału tej decyzji. Również w postępowaniu nadzwyczajnym to na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych czynności (art. 7 k.p.a.). W piśmie strony z dnia 30.10.2006 r. strona wskazała, że oryginał ww. decyzji może znajdować się w aktach postępowania prowadzonych przez Ministra Gospodarki (ze wskazaniem sygnatury sprawy) lub w archiwach państwowych. W związku z tym w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zobowiązać stronę do prowadzenia dalszych poszukiwań w zakresie np. treści decyzji z dnia [...].10.1980 r. oraz z urzędu podjąć czynności zmierzające do odszukania przedmiotowej decyzji. Sąd nie podziela stanowiska zawartego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że Kolegium to nie mogło wszcząć postępowania w sprawie z uwagi na braki wniosku. Przede wszystkim należy podnieść, że wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje z chwilą złożenia podania przez samą stronę. Każda czynność, podjęta po wniesionym podaniu, musi być oparta o przepisy postępowania administracyjnego (w szczególności k.p.a.) i nie jest dopuszczalnym zakończenie postępowania administracyjnego w trybie nieuregulowanym przepisami prawa. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w istocie prowadzi do zakończenia dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jest to wyjątkowy sposób faktycznego zakończenia postępowania, który może być stosowany jedynie wówczas, gdy strona nie uzupełnia wniosku w zakresie wymaganym przepisami prawa (a nie wynikającym jedynie ze stanowiska organu). Tym samym po pozostawieniu podania bez rozpoznania organ nie prowadzi już dalej tego postępowania i nie może powoływać się na stan zwłoki strony w postępowaniu administracyjnym lub opóźnienia niezależnego od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Stwierdzona przez Sąd bezczynność w załatwieniu sprawy polega na zaniechaniu wydania przewidzianego prawem rozstrzygnięcia przez 5 miesięcy, a więc na naruszeniu terminu wynikającego z art. 35 § 1-3 k.p.a. W związku z tym w zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) konieczne stało się zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania aktu administracyjnego w tej sprawie w terminie dwóch miesięcy. Wniosek skarżącej o zobowiązanie organu do wydania decyzji w ciągu 2 tygodni nie jest zasadny, ponieważ w tak krótkim czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mogłoby nie ustalić prawidłowo stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Tym samym ustalając termin dwumiesięczny Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy oraz uznał, że taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania.