II SAB/Kr 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska / spr. / WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi S.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie rozbudowy pawilonu skargę oddala W dniu [...] 2007 r. S.B. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki pismo, w którym podała, że na działce nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] prowadzona jest budowa pawilonu. W sąsiedztwie wskazanych działek, na działce [...] , znajduje się należący do niej kiosk. Fundamenty budowanego pawilonu, od strony wschodniej kiosku, usytuowane są w odległości 0,40 m od ściany kiosku. Odległość ta uniemożliwia konserwacje i naprawy na tej ścianie. Z uwagi na budowę pawilonu w granicy, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zwróciła się o "podjęcie stosownych kroków". Pismem z dnia [...] maja 2008 r. S.B. wniosła do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. "skargę na PINB w K. - Powiat Grodzki", podając, że w dniu [...] października 2007 r. wystosowała pismo do ww. organu z zapytaniem, "czy prowadzona budowa (...) jest zgodna z prawem budowlanym", na które do chwili obecnej nie uzyskała odpowiedzi. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki, zawiadomił S.B. o "sposobie załatwienia skargi z dnia [...] października 2007 r.". Podał, że na rozbudowę i nadbudowę parterowego zespołu pawilonów handlowo-usługowych z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami została wydana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lutego 2002 r., a pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. inwestor zawiadomił organ o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. W dniach [...] listopada 2007 r. i [...] lutego 2008 r. organ przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne prowadzonych robót budowlanych. W takcie drugiej kontroli ustalono, że prowadzone roboty nie spełniają wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, stwierdzono także kolizję kabli energetycznych napowietrznych z rozbudową pawilonów. Nadto organ podał, że w związku ze skargą wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji inwestycji. Po skompletowaniu materiału dowodowego wyda decyzję. W dniu [...] stycznia 2009 r. S.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. Wskazała, że dotyczy ona jej pisma z dnia [...] października 2007 r. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2009 r., na podstawie art. 123 i art. 37 § 2 w zw. z art. 37 § 2 w zw. z art. 237 § 4 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie S.B. z dnia [...] maja 2008 r. (ponowione w dniu .... listopada 2008 r.) za uzasadnione i wyznaczył PINB w K. - Powiat Grodzki dodatkowy termin załatwienia skargi do dnia 9 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismo z dnia [...] października 2007 r. zostało uznane przez organ za skargę nie pochodzącą od strony, gdyż S.B. jako użytkownik kiosku położonego na działce, stanowiącej własność Gminy K. , nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji na działkach sąsiednich. W związku z powyższym, zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, w którym w charakterze strony uczestniczyła Gmina K. jako właściciel działki. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją z dnia 3 października 2008 r. o umorzeniu postępowania. Nadto organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem pismem z dnia [...] lipca 2008 r. udzielił odpowiedzi na skargę S.B. z dnia [...] października 2007 r. W związku z powołanym postanowieniem, organ pismem z dnia [...] lutego 2009 r. udzielił skarżącej dodatkowych wyjaśnień i informacji. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki poinformował skarżącą o wydaniu w dniu 3 października 2008 r. decyzji o umorzeniu postępowania. Wskazał, że zgromadzone w toku postępowania materiały dowodowe wykazały, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Podnoszona przez skarżącą kolizja projektowanego obiektu z zasilaniem energetycznym użytkowanego przez nią kiosku została usunięta przez Zakład Energetyczny, co potwierdza protokół odbiorczy z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje: Skarga podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) Na wstępie rozważenia wymaga , czy skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze , stosownie do treści art.52 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Po drugie , w myśl przepisu art.3 § 2 ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 , czyli w przypadkach , gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeśli chodzi o kwestię pierwszą , to środkiem o jakim mowa w art.52 p.p.s.a. jest między innymi zażalenie do organu administracji wyższego stopnia , składane w trybie art.37 kpa , na nie załatwienie sprawy w terminie. Skarżąca zażalenie takie w dniu [...] maja 2008 r. do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożyła. Odnośnie kwestii drugiej podnieść należy, że zakres kontroli działalności administracji publicznej w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został określony w sposób pozytywny. Z przepisu art.3 § 2 p.p.s.a. wynika , że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów przysługuje zatem tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną. Po przesądzeniu dopuszczalności skargi, kolejną rzeczą było dokonanie merytorycznej oceny skargi, w tym ustalenia czy skarżącej przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi. W związku z tym podnieść należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach prawa administracyjnego materialnego. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Dlatego też stroną postępowania administracyjnego jest strona stosunku materialnoprawnego, który ma być przedmiotem konkretyzacji w tym postępowaniu. Stosownie do treści art.28 ust.2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy obiektu budowlanego ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, ale z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela (użytkownika wieczystego) sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że kiosk użytkowany przez skarżącą położony jest na działce stanowiącej własność gminy, a skarżąca ma z gminą zawartą umowę dzierżawy. Pełnomocnik organu przyznał, że kiosk skarżącej usytuowany jest na działce stanowiącej własność gminy. Uprawnia to do stwierdzenia, że skarżąca korzysta z nieruchomości, na której usytuowany jest kiosk jako posiadacz zależny. W myśl bowiem art.336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. W orzecznictwie przyjmuje się, że dzierżawca nie jest, w rozumieniu art.28 kpa, stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących sąsiedniej nieruchomości. W wyroku zz dnia 21. 07.2004 r. sąd stwierdził, że "dzierżawca nieruchomości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na właściciela-inwestora obiektu budowlanego wykonania obowiązków nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego" (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. IV SA 372/03, LEX nr 158919). Stwierdzenie braku interesu prawnego we wniesieniu skargi powoduje oddalenie skargi. Na marginesie podnieść jeszcze należy, że postępowanie w przedmiocie budowy przedmiotowego pawilonu organ nadzoru budowlanego zakończył wydaniem w dniu 3 października 2008 r. decyzji o umorzeniu postępowania. Skarga na bezczynność tego organu została wniesiona w dniu [...] stycznia 2009 r. Zauważyć w związku z tym pozostaje, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w chwili zamknięcia rozprawy (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). Wobec powyższego , na podstawie art.151 p.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi. . .