II SAB/Kr 19/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik – Dobosz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Szpital Powiatowy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie [....] z siedzibą w K. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskiem wysłanym drogą elektroniczną dnia 17 listopada 2015 r. stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na 20 pytań dotyczących świadczenia usług medycznych przez Dyrektora Szpitala Powiatowego [....] w O. w obszarze objętym tzw. standardami okołoporodowymi. W dniu 4 grudnia 2015 r. stowarzyszenie wysłało na adres mailowy wezwania do realizacji wniosku o informację publiczną, w załączeniu przysyłając ponownie wniosek. Stowarzyszenie podniosło, że od kwietnia 2015 r. prowadzi obywatelski monitoring 28 szpitali i oddziałów położniczych w [....] , którego celem jest sprawdzenie jakości i dostępności usług z zakresu opieki okołoporodowej gwarantowanych przez prawo oraz podejmowanie działań na rzecz pozytywnych zmian. Nadrzędnym celem w tym działaniu dla stowarzyszenia jest ochrona i polepszanie realizacji zadania stawianego przez art. 63 ust. 3 Konstytucji tj. zapewniania szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom i kobietom ciężarnym przez władze publiczne. Wagę powyższego podnosi konstatacja, że zakres informacji dotyczył wyróżnianego dodatkowo obszaru zadania władz publicznych tj. zapewnienia wsparcia medycznego dla kobiet ciężarnych, rodzących i w połogu, co odnajduje swoją podstawę bezpośrednio w art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, a rozwinięcie w ustawach o działalności leczniczej i o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W związku z powyższą podstawą prawną zobowiązania Dyrektora wydaje się być art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazujący jako podmioty zobowiązane – podmioty reprezentujące państwowe lub samorządowe osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne. Przepis ten wyraźnie podkreśla sui generis publiczny charakter tych podmiotów jako przesłankę zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Szpital Powiatowy [....] stwierdził, ze jest ona przedwczesna. Podał, że skrzynkę pocztową wskazaną w skardze, czyli [email protected] sprawdzono pod kątem otrzymania we wskazanych datach rzeczonej wiadomości. Sam program poczty e-mailowej działa prawidłowo, na bieżąco prowadzona jest korespondencja zarówno wychodząca jak i przychodząca, natomiast wiadomości na którą powołuje się skarżące stowarzyszenie nie odnaleziono ani w skrzynce odbiorczej, ani w folderze do którego automatycznie kierowane są wiadomości oznaczone przez system jako spam. Wobec powyższego ZOZ w O. nie mógł ustosunkować się do żadnych pytań ze względu na fakt, że ich nie otrzymał. Dodatkowo organ zauważył, ze programy pocztowe mają możliwość ustawienia wymagalności potwierdzenia otwarcia wiadomości przez adresata, a w przypadku istotnych wiadomości za właściwe należałoby przyjąć potwierdzenie ich otrzymania telefonicznie. Przedstawiony zarzut ekranu w żaden sposób nie dowodzi, że opisany e-mail został dostarczony na adres docelowy, a potwierdza jedynie jego wysłanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym, niż przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej trybie. W myśl art. 21 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Brak było podstaw do uznania jej za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. to znaczy z innych przyczyn. Sprawy o bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie są poprzedzone prowadzonym wcześniej postępowaniem administracyjnym. Ocena czy wniosek o udzielenie takiej informacji został skutecznie złożony jest elementem rozważań merytorycznych w zakresie ustalania czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu a nie elementem badania przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. Szpitala Powiatowego [....] w udostępnieniu Stowarzyszeniu [....] z siedziba w K. informacji określonych we wniosku wysłanym pocztą elektroniczną na adres [email protected] w zakresie dotyczącym standardów okołoporodowych. W niniejszej sprawie bezsporne było ustalenie, że żądana przez stowarzyszenie informacja stanowiła rzeczywiście informację publiczną, a także, że Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. był organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wynika to zarówno z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217 ze zm.), jak i z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Dokonując natomiast oceny wniosku skarżącego stowarzyszenia należy uznać, że żądane przez nie informacje mają charakter informacji publicznej. Przedmiotem wniosku było bowiem udzielenie danych statystycznych według kryteriów określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz. U. 2016, poz. 192) świadczeniodawcy mają obowiązek przekazywania do oddziału wojewódzkiego Funduszu w formie elektronicznej danych dotyczących każdego świadczenia wynikającego z umowy o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej (§ 5 – 7 i 9 ww. rozporządzenia). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie sporne okazały się nie tyle kwestie związane z ustaleniem czy żądane informacje są informacjami publicznymi, ale ustalenie czy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przez skarżące stowarzyszenie skutecznie złożony. Stowarzyszenie [....] wskazało, że swój wniosek złożyło za pomocą poczty elektronicznej w dniu 17 listopada 2015 r. Do skargi dołączono wydruk z poczty elektronicznej, który miały to potwierdzać. Organ natomiast wskazywał, że takiego wniosku w ogóle nie otrzymał. Kwestia ta była o tyle istotna, że bezczynność zachodzi tylko wówczas, gdy organ nie wydał decyzji lub nie podjął czynności w sytuacji, gdy miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Ustalenie czy organ nie dochował terminu wskazanego w przepisie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej zależy, więc od uprzedniego wyjaśnienia czy wniosek w ogóle został skutecznie złożony i kiedy. W tym miejscu wskazać należy, że możliwość udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest związana z koniecznością wszczęcia i prowadzenia określonego postępowania w sprawie jej udostępnienia [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60]. Jest to postępowanie o charakterze częściowo sformalizowanym, uregulowane fragmentarycznie w ustawie, które co do zasady nie powinno toczyć się w trybie unormowanym w K.p.a., gdyż nie wskazuje na to ani ustawa, ani też nie zostały spełnione przesłanki art. 1 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wymogów, co do formy i zawartości takiego wniosku, nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do kodeksu postępowania administracyjnego. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 tej ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wskazana regulacja prowadzi do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Ustawodawca w tym zakresie założył, że wnioskodawca jest zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem wniosku i w tym celu może korzystać z wybranych, najdogodniejszych dla siebie form wniosku a po bezskutecznym upływie terminu ma prawo złożyć skargę na bezczynność, bądź podjąć inne działania, w tym także upewnić się, że wniosek dotarł do adresata. W przedmiotowej sprawie Dyrektor ZOZ w O. podniósł, że wniosku w ogóle nie otrzymał. W takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku tj by przeprowadził dowód na okoliczność negatywną. Skoro strona skarżąca wybrała złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej powinna zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. W odniesieniu do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP (por. art. 63 K.p.a.). Wówczas nie ma żadnej wątpliwości, że i w jakiej dacie wniosek do organu dotarł. Z możliwości tej skarżące stowarzyszenie nie skorzystało, co przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują, ale co wiąże się z konsekwencją w postaci braku wykazania skutecznego złożenia wniosku. Na potwierdzenie złożenia wniosku stowarzyszenie przedłożyło wydruk z własnej poczty elektronicznej. Przy takim wydruku nie ma możliwości sprawdzenia czy jest to autentyczny wydruk pochodzący z folderu elementy wysłane, czy tylko kopia robocza. Tym bardziej nie można ustalić czy wiadomość faktycznie została doręczona do adresata. W praktyce zresztą po wpisaniu prawidłowego adresu odbiorcy, nadawca może nacisnąć spacje by wiadomość nie dotarła do adresata (błędny adres) mimo, że na wydruku z poczty elektronicznej pozornie adres nadawcy będzie prawidłowy. Jak już wyżej podano wykazanie, że wiadomość dotarła do adresata obciąża nadawcę wiadomości. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych. W sprawach o bezczynność organów w zakresie ujawniania informacji publicznych również takiej możliwości nie ma na etapie postępowania przed złożeniem skargi, nie stosuje się bowiem do niego przepisów K.p.a. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie [....] z siedzibą w K. nie wykazało, że wniosek został doręczony organowi. Reasumując, z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, że otrzymał wniosek, a strona skarżąca nie wykazała, że wniosek skutecznie został przez nią do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu. Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.