II SAB/Kr 190/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. [...] z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie doręczenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia skargę odrzucić. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. [...] z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta Tarnowa w przedmiocie doręczenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze wskazano, że decyzją z dnia 25.01.2024 r.znak WPP-I.6733.16.2023, Prezydent Miasta Tarnowa ustalił lokalizację – zgodnie z wnioskiem inwestora – dla stacji bazowej telefonii komórkowej, nie licząc się z prawem uczestnictwa Stowarzyszenia w sprawie oraz ze sprzeciwem Stowarzyszenia wobec ustalenia lokalizacji inwestycji, który to sprzeciw został merytorycznie wyrażony we wniosku o dopuszczenie do postępowania. postanowieniem z dnia 24.06.2024 r., SKO.ZP/415/253/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 09.05.2024 r. i dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Pismem z dnia 18.07.2024 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta z wnioskiem o doręczenie Stowarzyszeniu decyzji o ustaleniu lokalizacji. Wskazano, że: "Organ ma obowiązek doręczyć stronom decyzje wydane w sprawie. Skoro w niniejszej sprawie Organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji już po złożeniu przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a Organizacja została ostatecznie dopuszczona do udziału w sprawie, to Organ winien doręczyć nam ww. decyzję." W dniu 20.08.2024 r. Stowarzyszenie złożyło do SKO w Tarnowie ponaglenie na bezczynność Prezydenta. Tymczasem Prezydent Miasta Tarnowa nie respektuje postanowienia SKO z dnia 24.06.2024 r., SKO.ZP/415/253/2024, bowiem w tym postanowieniu dopuszczono Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu, a Organ uniemożliwia mu jakikolwiek udział w tym postępowaniu. Uporczywie w dalszym ciągu nie chce doręczyć Organizacji decyzji, czyniąc tym samym prawo uczestnictwa w postępowaniu prawem iluzorycznym, godząc w podstawowe standardy demokracji i zasady praworządności. W tym postępowaniu poza zakresem rozważań pozostają rzeczywiste przyczyny tak ogromnej złej woli Organu, lecz Sąd winien wziąć pod uwagę, że dopóki nie zobowiąże Prezydenta do doręczenia nam decyzji, to Organ tego nie uczyni. Organ nie zreflektował się w swoim postępowaniu, pomimo kilku postanowień kasacyjnych SKO oraz pomimo pisma z dnia 18.07.2024 r. Nie może być bowiem tak, że wskutek bezprawia ze strony Organu, Organizacja zostanie pozbawiona prawa realnego udziału w postępowaniu i możliwości przeciwdziałania inwestycji. Biorąc po uwagę treść postanowienia SKO z dnia 08.04.2024 r., SKO.ZP/415/149/2024, oraz treść postanowienia SKO z dnia 24.06.2024 r., SKO.ZP/415/253/2024, stwierdzić należy, że to, iż Organ wydał już w sprawie decyzję, nie może nie niweczyć dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stronie należy doręczyć decyzję wydaną w sprawie oraz umożliwić dostęp do akt. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie przed wydaniem w sprawie decyzji i wniosek ten Organ winien rozpatrzyć przed wydaniem decyzji, wstrzymując się z jej wydaniem. Skoro jednak Organ tego nie uczynił, to nie można przyjąć tak absurdalnego poglądu, że co prawda Stowarzyszenie zostało dopuszczone, ale nie może realizować żadnych uprawnień strony, bowiem Organ zakończył już postępowanie. Taki pogląd jest niezgodny z postanowieniem SKO z dnia 24.06.2024 r., SKO.ZP/415/253/2024, bowiem niemożliwym jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które jest już ostatecznie zakończone. Byłoby to kompletnie nielogiczne, bowiem niemożliwym jest udział w czymś, co uległo zakończeniu. Tak więc uznać należy, że, co prawda, decyzja została wydana i jest ona wiążąca dla Organu, to niemniej jednak straciła ona charakter decyzji ostatecznej wraz z dniem 24.06.2024 r., kiedy SKO dopuściło Organizację do udziału w postępowaniu, a skoro Organizacja bierze udział w postępowaniu, to winno się jej doręczyć decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Zwrócono uwagę na szczególną regulację trybu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejsce indywidualnego doręczania decyzji stronom postępowania przewiduje obowiązek publicznego zawiadamiania ich o wydaniu decyzji za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wyjątek dotyczy inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, a zatem nie obejmuje organizacji społecznej występującej w postępowaniu w charakterze strony. Jednocześnie zwrócono uwagę na rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych odnośnie do możliwości złożenia skargi na bezczynność polegającą na braku doręczenia aktu administracyjnego (bezczynność w zakresie czynności materialno-technicznej; powołano wyroki NSA z dnia 4 września 2019 r. sygn. I OSK 1031/19 oraz z dnia z dnia 4 września 2012 r. II GSK 1268/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935) – dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a.: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu skarga na bezczynność w przedmiocie braku doręczenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalna. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie (tak wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 2645/17). Zaznaczyć przy tym należy, że Sądowi znana jest linia orzecznicza wskazująca na dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w przypadku niedokonania czynności materialno-technicznej w postaci doręczenia (wyrok NSA z 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1161/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r. VIII SAB/Wa 201/15, postanowienie NSA z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2436/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 134/16). Jednakże w realiach niniejszej sprawy stanowisko to nie znajduje zastosowania, a skarga jest niedopuszczalna z poniższych względów. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej u.p.z.p.). o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z wyłączeniem inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza zmianę w postępowaniu administracyjnym ogólnym, polegającą na odmiennym niż w k.p.a. uregulowaniu spraw związanych z zawiadamianiem stron o czynnościach procesowych. Przepis ten stosuje się tylko do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli postępowanie dotyczy takiej decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Rozwiązanie takie likwiduje praktyczne trudności z właściwym zawiadomieniem stron, które stanowią czynnik przedłużający procedurę (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 330/20). Zawiadomienie o decyzji osób niebędących inwestorem oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości poprzez udostępnienie jej na stronie podmiotowej urzędu gminy, a ponadto umieszczenie decyzji na tablicach ogłoszeń urzędu gminu i sołectwa przez okres 14 dni należy uznać za dokonanie zawiadomienia o decyzji organu pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 i art. 49 § k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2128/19). Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2023 r. II SA/Rz 763/22, że przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się jedynie pojęciem "zawiadamiania", a nie "doręczenia", to jednak kontekst tego przepisu pozwala przyjąć, że skutkiem prawidłowego zawiadomienia w tym trybie jest fikcja doręczenia pisma. Samo zawiadomienie nie polega więc na fizycznym doręczeniu np. decyzji lub zapoznaniu się z jej treścią, lecz jest komunikatem o jej wydaniu, jakkolwiek finalnie ma miejsce skutek doręczenia. O treści decyzji strona może się dowiedzieć w trybie m.in. dostępu do akt administracyjnych, które to prawo służy także po zakończeniu postępowania bądź w trybie dostępu do informacji publicznej. Bez znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi w ocenie Sądu pozostaje okoliczność, że decyzja została wydana (25.01.2024 r.) zanim T. [...] z siedzibą w K. zostało ostatecznie dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony (24.06.2024.r.). Nie zmienia to konkluzji, że w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. podmiotom innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, doręczenia nie dokonuje się, lecz zawiadamia się o wydaniu decyzji, zaś skutek doręczenia następuje z upływem czasu. Zatem niedopuszczalna jest skarga na bezczynność w tym zakresie. Na marginesie warto odnotować, że organ dokonał zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia 25 stycznia 2024 r., k. 249 administracyjnych akt sprawy, a strona skarżąca zapoznała się z treścią decyzji w trybie dostępu do informacji publicznej, k. 253-275 administracyjnych akt sprawy). Mając powyższe na uwadze, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.