II SAB/Kr 193/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska, Sędzia WSA Piotr Fronc, Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w K. U. M. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy Wierzchosławice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Wierzchosławice do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego M. G. zawartego w punkcie 1 pisma z dnia 11 lipca 2024 roku – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Wójt Gminy Wierzchosławice dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części oddala skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy Wierzchosławice na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. M. G. wniósł w dniu 30 lipca 2024r. skargę na bezczynność Wójta Gminy Wierzchosławice w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej o treści: 1. Pracownik PSZOK odmawia przyjmowania w punkcie bioodpadów korzystających ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z posiadaniem kompostownika, powołując się na polecenia otrzymane z Gminy. W związku z powyższym proszę o udostępnienie treści ww. poleceń (wytycznych, zarządzeń, itp. pisemnych lub ustnych) przekazanych przez organ do PSZOK, na podstawie których PSZOK realizuje swoje działania w tym zakresie. 2. W związku z działaniami podjętymi przez Wójta Gminy Wierzchosławice skutkującymi odmową przyjmowania bioodpadów dostarczanych przez gospodarstwa domowe korzystające ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z posiadaniem kompostownika, proszę o wskazanie podstawy prawnej w oparciu, o którą organ podjął takie działania- proszę o wskazanie konkretnych przepisów ( §, ustęp, punkt, tiret) znajdujących się w aktach prawnych ( ustawach, uchwałach, regulaminach). Zarzucono ww. organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176) dalej u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 u.d.i.p.w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji, 4) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż w dniu 25 lipca 2024 r. organ przesłał odpowiedź, w której poinformował, że informacje o udostępnienie których wnioskowano nie są informacjami publicznymi. Wg skarżącego ww. wnioski dotyczyły w całości zasad funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w W. w zakresie gospodarki bioodpadami. Zgodnie z Ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gminy za pośrednictwem PSZOKów realizują zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, do których zaliczają się m.in. bioodpady. Wszelkie działania ww. jednostek w tym zakresie dotyczą więc sprawy publicznej w rozumieniu Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadania gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi realizowane są na podstawie uchwał rad gmin a za ich realizację odpowiedzialne są organy władzy publicznej, w przedmiotowym przypadku odpowiedzialnym jest Wójt Gminy W. W związku z powyższym Wójt Gminy W. błędnie i bezpodstawnie uznał informacje o swoich działaniach i podległych mu jednostek dotyczące ustawowych zadań gospodarki odpadami komunalnymi, wywołujących dla mieszkańców Gminy skutki w postaci braku możliwości przekazania bioodpadów do PSZOK, jako nie mające charakteru publicznego i miał obowiązek zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do ich udostępnienia. Informacji o możliwości odmowy przyjęcia bioodpadów przez PSZOK od właścicieli nieruchomości korzystających ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z posiadaniem kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów i podstawie prawnej takiego działania przez Gminę nie zawierają dokumenty dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej i w portalach danych. W takim przypadku zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.ww. powinny zostać udostępnione na wniosek w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, udostępniona informacja dotycząca pierwszej części wniosku z dnia 02 lipca 2024 r. była opinią prawną sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy W. dotyczącą prawidłowości gospodarowania bioodpadami przez Gminę. Z opinii wynika, że gospodarowanie bioodpadami jest prowadzone przez Gminę niewłaściwie. Zasadnym więc było udzielenie przez Wójta Gminy W. odpowiedzi na kolejne pytania zawarte we wnioskach w ramach udostępnienia informacji publicznej wyjaśniających podstawy działań Gminy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądanie udostępnienia treści poleceń (wytycznych, zarządzeń, itp. pisemnych lub ustnych) przekazanych przez organ do PSZOK, na podstawie których PSZOK realizuje swoje działania w tym zakresie, nie stanowi informacji publicznej. Abstrahując w tym miejscu od kwestii, że takie polecenia w sensie materialnym nie istnieją, należy wskazać, że co do zasady w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu; Korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepisy u.d.i.p. stanowią, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Przedmiotowa informacja, której żądał skarżący w zakresie pierwszego pkt 1 wniosku z dnia 11 lipca 2024r. tj. treści poleceń (wytycznych, zarządzeń, itp. pisemnych lub ustnych) przekazanych przez organ do PSZOK, na podstawie których PSZOK realizuje swoje działania w zakresie odmowy przyjmowania w punkcie bioodpadów korzystających ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z posiadaniem kompostownika, stanowi informację publiczną z u.d.i.p. a skarżony organ, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Organy samorządu terytorialnego w świetle art. 16 Konstytucji RP uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej, a więc są władzami publicznymi obowiązanymi do udzielania informacji publicznej. Ponadto żądana informacja w zakresie wydanych przez organ poleceń (wytycznych, zarządzeń, itp. pisemnych lub ustnych) o odmowie przyjmowania w punkcie bioodpadów, stanowi w świetle art. 6 u.d.i.p. ponieważ bez wątpienia odnosi się do sposobu i trybu działania podmiotu oraz wiąże się z treścią oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji. Jak zasadnie wskazano w skardze wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczyły zasad funkcjonowania Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w W. w zakresie gospodarki bioodpadami. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gminy za pośrednictwem PSZOKów realizują zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, do których zaliczają się m.in. bioodpady. Wszelkie działania ww. jednostek w tym zakresie dotyczą więc spraw publicznych. Ponadto wniosek skarżącego był jasny i czytelny. Zatem nie udostępniono żądanej informacji. Stąd w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację jeśli taką dysponuje. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Stąd skoro, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 1 wniosku z dna 11 lipca 2024r. zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni. Ponadto stwierdzić należy, iż w/w wymogi do udzielenia informacji publicznej nie zostały przez organ rażąco naruszone, stąd bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarżony organ bowiem błędnie przyjął, że wnioskowana informacja w zakresie pkt 1 wniosku stanowi wewnętrzną aktywność o charakterze jedynie technicznym. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy nie oznaczała celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia i nie można jej uznać za lekceważenie praw strony domagających się czynności organu. Wobec tego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Oddalono natomiast skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 11 lipca 2024r. dotyczącym wskazania przepisów prawnych – podstaw prawnych podjętych działań w zakresie odmowy przyjmowania przedmiotowych odpadów. Pytanie to, jak wprost wynika z jego treści nie może zostać uznane za żądanie informacji publicznej, ponieważ odnoszą się do przyczyn i motywów działań organu, czy też wykładni przepisów prawa, w oparciu o które organ działa. Pytanie to wbrew argumentacji skarżącego zawartej w skardze nie dotyczy zasad i trybu działania organu czy jego jednostki organizacyjnej. Pytanie dotyczy wprost procesu decyzyjnego organu. W doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji (wiążących czynności) dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, dokonaniu pewnej analizy itd. Dlatego, od konkretnych danych czy dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić sam pewien proces myślowy, proces rozważań, czy też motywy i przyczyny podjęcia konkretnych decyzji czy działań. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. też wyrok TK z 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45). Informacja publiczna musi dotyczyć bowiem sfery istniejących faktów i danych, nie zaś jeszcze niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Sfera ta dotyczy także analizy podstaw prawnych dla działań organu, które również należą do sfery przyczyn i motywów. W ocenie Sądu skarżony organ podjął zatem działania zgodne z wymogami u.d.i.p. w terminie 14 dni, informując w zakresie pkt 2 wniosku, o swoim stanowisku, które było zasadne co do braku charakteru informacji publicznej, a więc braku podstaw udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, uznając, iż nie stanowią one informacji publicznej tj. wyrażając ocenę o braku charakteru informacji publicznej podlegającej obowiązkowi udostępnienia w oparciu o u.d.i.p. W świetle bowiem art. 13, 14 i 16 u.d.i.p. jedynie dokumenty stanowiące informację publiczną objęte wnioskiem o udostępnienie informacji winny zostać udostępnione w formie czynności materialno – technicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź winno się wydać decyzję o odmowie udostępniania takich informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi w przedmiotowym zakresie i wobec spełnienia tego organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt III wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie tj. pkt 2 wniosku z 11 lipca 2024r. w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się koszt wpisu, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.