II SAB/Kr 195/22

Dnia 10 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. S.A. Oddział w Ś. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olkuszu w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie NB.5100.1.5.2022 skargę oddala II SAB/Kr 195/22 UZASADNIENIE Operator Gazociągów Przemysłowych [...] S.A., Oddział w Ś. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w związku z prowadzeniem sprawy dotyczącej nieprawidłowego zagospodarowania przy ul. [...] w O. z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 500, Z.-T. na działce budowlanej oznaczonej geodezyjnie nr ew. [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej ww. gazociągu. W skardze wskazał na naruszenie przez organ przepisów art. 35 w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów ustawowych na załatwienie sprawy, a także art. 61a oraz art. 124 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2/ zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że 25.04.2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. otrzymał pisemne zawiadomienie skarżącego o naruszeniu strefy kontrolowanej gazociągu przez postawienie Budynku Gospodarczego w odległości ok. 9 m od osi gazociągu. Stanowisko zawiadamiającego zostało sprecyzowane dalszymi pismami z dnia 11.05.2017 r., 02.10.2017 r., 29.03.2018 r. Pismem z dnia 15.05.2018 r. (znak: NB.5114.35.2018.MIR) skarżony organ poinformował skarżącego, iż w sprawie zgłoszonego obiektu prowadzone są przez organ właściwe czynności oraz zobowiązał się do przesłania w terminie 21 dni informacji zbiorczej o stanie postępowań administracyjnych na terenie miasta O. oraz Gminy B.. Wobec braku przekazania informacji w ustalonym terminie skarżący zwrócił się do organu o przekazanie informacji dot. Postępowania administracyjnego wykazanej nieprawidłowości. 5.02.2019 r. organ poinformował, iż wystąpił do archiwum Starostwa Powiatowego w O. z prośbą o sprawdzenie legalności wybudowania przedmiotowego obiektu. Dnia 11.06.2021 r. organ wezwał właściciela posesji do okazania oraz udostępnienia terenu działki celem przeprowadzenia oględzin oraz zawiadomił skarżącego o prawie wzięcie udziału w czynnościach. W dniu 30.06.2021 r. organ nie był obecny o wyznaczonej godzinie na oględzinach posesji. Obecni byli jedynie przedstawiciele skarżącego. Pismem z dnia 05.04.2022 r. znak pisma: [...] pn. Zawiadomienie nr 1812022 organ zawiadomił o uznaniu skargi za bezzasadną. Następnie po wniesieniu ponaglenia do organu wyższej instancji, zawiadomieniem z dnia 13 czerwca 2022 r., znak sprawy WSE.7641.179.2022JMOR Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że skarga z dnia 28 kwietnia 2022r. jest niezasadna. W ocenie MWINB wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII k.p.a., albowiem strona nie wnosiła o przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego opartego na zapisach prawa budowlanego, dlatego PINB mógł kwalifikować pisma jako skargi w rozumieniu działu VIII kpa na naruszenie praworządności w lokalizacji obiektów, a nie wnioski formalne i tym samym załatwić je w trybie art. 238 kpa, bądź w sytuacji naruszenia przepisów - podjąć działania z urzędu. Z tych samych względów MWINB zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 28 kwietnia 2022r. zatytułowane "ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" jako skargę na działania PINB. WMINB uznał, że skoro wniosek o przeprowadzenie formalnego postępowania nie został złożony, to organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji bądź postanowienia. Organ ten mylnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, pomimo iż PINB sam to przyznał w kierowanej do skarżącego korespondencji. Wg strony skarżącej stanowisko MWINB należy uznać za całkowicie bezzasadne, gdyż przedmiotem skargi w rozumieniu przepisów działu Viii kpa może być działanie organów administracji (innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) bądź ich pracowników. Rozstrzygana przez PINB sprawa dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej leżącej w kompetencji PINB. Nadzór I kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 j.t), przy czym kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego Stosownie do art. 80 ust. 2 pkt 1-3 ustawy - Prawo budowlane zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4 art. 80 ustawy - Prawo budowlane (ust. 4 dotyczy dziedziny górnictwa), powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. ust. 1, art, 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art, 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 - art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy stwierdzić na skutek podania opatrzonego datą 25 kwietnia 2016 r. wniesionego do PINB w O. z wnioskiem o interwencję, celem wyegzekwowania od właścicieli nieruchomości działań zmierzających do doprowadzenia terenu w strefie gazociągu do stanu zgodnego z wymaganiami przepisów prawa, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności posadowionych na wskazanych nieruchomościach obiektów. Chybiony jest zatem zarzut MWINB w K., że - w ocenie tego organu - skarżący nie wnosił o formalne wszczęcie postępowania administracyjnego, przez co jego wniosek podlegał rozpoznaniu w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanawiają kompetencje organów nadzoru budowlanego m.in. w sprawach określonych w art, 48 ust. 1 lub w art. 49b ust, 1, wobec czego podanie w przedmiocie żądania podjęcia interwencji należało zakwalifikować nie jako żądanie przeprowadzenia czynności kontrolnych, które zresztą PINB w O. wyznaczył do przeprowadzenia w dniu 30 czerwca 2021 r., a jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem kwalifikowanego rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł we wniosku o interwencję oraz w dalszej korespondencji z organem zagadnienia, w aspekcie których prawo przewiduje decyzyjne działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W świetle powyższego wywiedzenie w Zawiadomieniu z dnia 13 czerwca 2022 r. przez organ rozpoznający ponaglenie, ze wniosek o podjęcie interwencji ma charakter skargi w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a w konsekwencji pismo PINB stanowi odpowiedź na skargę, nie jest trafne, a wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Organ zakończył postępowanie poprzez skierowanie do skarżącego korespondencji, z treści której można wywnioskować, iż dalsza droga administracyjno-prawna w ocenie tego organu skarżącemu nie przysługuje, jednak motywy stanowiska organu ani podstawy prawne dla sporządzenia pisma MWINB z dnia 13 czerwca 2022 r. nie zostały skarżącemu należycie wyjaśnione, ani uzasadnione. Organ był przy tym niekonsekwentny, ponieważ z jednej strony podjął czynności wskazujące na wszczęcie postępowania administracyjnego wyznaczając chociażby oględziny nieruchomości przy udziale stron, po to by następnie stwierdzić, że pisma skarżącego uznano za bezzasadne, nie wydając przy tym postanowienia w trybie art. 61 a k.p.a. tylko poprzez skierowanie do strony Zawiadomienia nr [...] z dnia 5 kwietnia 2022 r., któremu organ wyższego stopnia usiłował nadać przymiot odpowiedzi na skargę rzekomo rozpoznaną na podstawie art. 237 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie w całości, podkreślając, iż zawiadomieniem nr [...] z dnia 05.04.2022 roku PINB w O. poinformował Skarżącą o uznaniu skargi za bezzasadną w zakresie legalności istnienia budynku gospodarczego położonego na dz. nr ew. gr. [...] w O., przy ul. [...]. Jednocześnie pouczono Skarżącą o treści art. 239 kpa. Poinformowano Skarżącą, że w ramach postępowania wyjaśniającego na w/w nieruchomości przeprowadzono kontrolę. Kontrola wykazała, że na nieruchomości istnieje budynek gospodarczo - garażowy, usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. gr. [...]. Z informacji uzyskanych podczas kontroli wynika, że obiekt powstał prawdopodobnie w latach 80-tych (1985-1986). Budynek usytuowany jest w odległości około 10,5m od przebiegającego przez działkę gazociągu. Zgodnie z posiadanymi informacjami przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto podkreślono, że po otrzymaniu pisma o przeprowadzenie kontroli, organ nadzoru przeprowadza postępowanie wyjaśniające w trybie skargowym. W ramach tego postępowania organ sprawdza zasadność twierdzeń z pisma, gromadząc dokumenty (np. pozwolenie na budowę, zgłoszenie, protokoły itp.) i przeprowadzając kontrolę obiektu. W zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie przepisów działu VIII kpa (tzw. tryb skargowy). Na podstawie zgromadzonych dowodów organ stwierdza, czy skarga jest zasadna czy też skarga jest bezzasadna i powiadamia o tym skarżącego zawiadomieniem. Dopiero potwierdzenie zasadności twierdzeń zawartych w skardze skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie (legalności istnienia obiektu, stanu technicznego obiektu, samowolnej zmiany sposobu użytkowania, istotnych odstępstw od uzyskanego pozwolenia na budowę). Wszczęcie postępowania z urzędu następuje postanowieniem, które doręczane jest stronom postępowania ustalonym w oparciu o odpowiednie przepisy prawa bądź ustawy prawo budowlane bądź ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Przy czym procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno -techniczną tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi. Ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało nieprawidłowości w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane a związanych z tematem skargi, organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., póz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 1b ww. art. 149 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna. Pojęcie "bezczynność" jest zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest dotyczy ono sytuacji, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Nadto zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 - przywołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca zarzucała w skardze bezczynność i wadliwe działanie PINB wskutek m.in. błędnej, zdaniem skarżącej, kwalifikacji jej pism. Dodatkowo zarzuciła nieprawidłowe działanie MWINB, co jednak nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, jako wykraczające poza zakres tej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej bezczynności PINB. Trzeba zatem podkreślić, że z uwagi na zakres przedmiotowy rozpoznania skargi oraz kwestię jej dopuszczalności związaną z wyczerpaniem środków zaskarżenia w postaci ponaglenia, w niniejszej sprawie Sąd rozstrzygał jedynie skargę na bezczynność PINB w związku z pismami skarżącej jako operatora gazociągu i prowadzenia sprawy dotyczącej nieprawidłowego zagospodarowania posesji przy ul. [...] w O. z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 500, Z.-T. na działce budowlanej oznaczonej geodezyjnie nr ew. [...] oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej ww. gazociągu. Spornym i podnoszonym przez skarżącą zagadnieniem przy tym okazało się czy były podstawy do formalnego wszczęcia postępowania w zakresie lokalizacji budynku gospodarczego na tejże działce w odległościach kolidujących z przepisami prawa dotyczącymi odległości od gazociągu, przy czym skarżony organ stanął na stanowisku, iż w sytuacji braku stwierdzenia naruszenia przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i w efekcie wystarczającą forma załatwienia wniosku, jest tryb skargowy uregulowany w dziale VIII k.p.a. Stanowisko organu jest w zaistniałych okolicznościach kontrolowanej sprawy prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż kierowanie pism do organu nadzoru budowalnego nie powoduje automatycznego przyznania statusu strony i wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy prawo budowlane, organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w kpa, w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA w z dnia 8 marca 2018 roku, sygn. akt II OSK 1231/16 oraz z dnia 29.01.2019 roku, sygn. akt II OSK 2582/18). Ponadto, jak wynika z art. 84 ust. 4 ustawy prawo budowlane, dopiero ustalenia dokonane w trakcie tychże czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w jednym z trybów przewidzianym przepisami prawa budowlanego. Tym samym nie każde zawiadomienie organu prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem w/w art. 81 ust. 4 pozwala na dokonywanie czynności wstępnych, których zakres powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie określił, na czym czynności wstępne mają polegać i jedynie nazwał je czynnościami kontrolnymi obejmującymi wstęp na teren inwestycji, przeprowadzenie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót. Zatem zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie - Prawo budowlane. Formalne zaś postępowanie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania należącego do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu o braku podstaw do jego wszczęcia (por. wyrok NSA z dnia 10.04.2015r., sygn.. akt. II OSK 2487/14). Zatem jeśli ustalenia pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej. W niniejszej sprawie w zakresie legalności istnienia kwestionowanego przez skarżącą budynku gospodarczego organ przeprowadził wstępne postępowanie wyjaśniające. Po przeprowadzonej kontroli, zgodnie z danymi wynikającymi z akt administracyjnych, wykazano, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z nią, a zatem skarżony organ nie miał podstaw do wszczęcia żądanego postępowania, lecz jedynie pozostawało mu zawiadomić o tychże ustaleniach, co trafnie uczynił. Nie można wobec tego zarzucać mu, że jest w sprawie bezczynny. Mając powyższe na uwadze, Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.