II SAB/Kr 196/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. do wydania w terminie 1 miesiąca aktu kończącego postępowanie w sprawie "przebudowy [...] na obiekt gospodarczy [...] na działkach [...], [...] w miejscowości B., gmina Z."; stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]-ziemskiego w K. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II SAB/Kr 196/18 Uzasadnienie W dniu 10 września 2018 r. C. K. wniósł skargę na "przewlekłość i bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego w sprawie [...] dotyczącej udzielenia informacji na temat wydania pozwolenia na przebudowę szklarni na kurnik". Skarżący przedstawił przebieg postępowania i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 1 miesiąca od dnia wyroku, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego odpowiedzialnego pracownika oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] – ziemskiego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że podejmował czynności w sprawie i wszystkie one prowadziły do wyjaśnienia jej istoty. Nakładając na stronę określone obowiązki musiał uwzględnić realne możliwości ich wykonania. Przedstawił też organ dane statystyczne świadczące o nadmiernym obciążeniu pracą pracowników prowadzących postępowania. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 24 października 2016 r. C. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udzielnie informacji, który organ i na jakiej podstawie wydał pozwolenia przebudowę szklarni na kurnik usytuowany niecały metr od granicy jego działki nr [...] w m. B. gm. Z.. W dniu 22 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] ziemskiego przeprowadził kontrolę obiektu. W protokole kontroli zapisano, że w obrębie dawnej działki nr [...], przy granicy działki nr [...] znajduje się budynek inwentarski kurnik. Wg. oświadczenia inwestora obiekt funkcję tę pełni od 1996 r. W budynku szklarni, w celi dostosowania jej do potrzeb budynku inwentarsko-hodowlanego wykonano roboty budowlane polegające m.in. na częściowej rozbiórce oraz urządzeniu wentylacji mechanicznej. Właściciel nie dysponował dokumentami potwierdzającymi legalność wykonanych robót i zmiany sposobu użytkowania obiektu. W dniu 23 listopada 2016 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy Z. o przekazanie dokumentacji dotyczącej wydanych pozwoleń na budowę dla działki nr [...] oraz uwierzytelnionych kopii decyzji zatwierdzających podział działek [...] W udzielonej w dniu 27 grudnia 2016 r. odpowiedzi Wójt [...] wskazał na konieczność podania okresu, w którym pozwolenie na budowę miałoby zostać wydane oraz poinformował, że zwrócił się o przekazanie decyzji podziałowych do Starosty. W dniu 8 lutego 2017 r. Wójt przekazał organowi kopie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] i poinformował, ze decyzja dotycząca podziału działki nr [...] znajduje się w dyspozycji Starosty. W dniu 30 marca 2017 r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczył termin oględzin na dzień 28 kwietnia 2017 r. Po oględzinach kolejną czynnością było ponowne zwrócenie się pismem datowanym 31 maja 2017 r. do Urzędu Gminy Z. o przekazanie dokumentacji dotyczącej wydanych pozwoleń na budowę dla działek nr [...] i [...] ze wskazaniem prawdopodobnego okresy wydania decyzji. W tej samej dacie organ wyznaczył, w trybie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy – 31 sierpnia 2017 r. W dniu 3 lipca 2017 r. organ uzyskał odpowiedź Wójta [...] na pismo z dnia 31 maja 2017 r. W dniu 23 stycznia 2018 r. organ dokonał przesłuchania świadka. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględnił zażalenie C. K. w trybie art. 37 § 2 kpa i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 18 maja 2018 r. W dniu 16 maja 2018 r. organ wydał postanowienie o zobowiązaniu inwestora P. K. do dostarczenia w terminie do 1 października 2018 r. szeregu dokumentów. W dniu 27 lipca 2018 C. K. złożył ponaglenie. W dniu 5 października 2018 r. organ uwzględnił wniosek P. K. o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów i wyznaczył nowy termin – 5 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) – DZ.U. 2017/1369, sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, skargę można wnieść po wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została poprzedzona zażaleniem skarżącego. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania administracyjnego. Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" o dnia 1 czerwca 2017 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kpa (DZ.U.2017/935) nie były zdefiniowane ustawowo. W związku zaś z art. 16 w/w ustawy do postępowania poddanego kontroli sądowej zastosowanie mają przepisy kpa sprzed wprowadzonej zmiany. Przyjmowane w orzecznictwie definicje wymienionych pojęć zbieżne były jednak z definicjami obecnie obowiązującymi, uregulowanymi w art. 37 § 1 kpa. I tak pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" natomiast wiązano z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekle oceniano również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W poddanej osądowi sprawie organ podejmował czynności w znacznych odstępach czasu i nie wydał do chwil rozstrzygania żadnego aktu. Oznacza to, że – w rozumieniu przepisów kpa - prowadząc przewlekle postępowanie, pozostaje także w bezczynności. Od dnia 22 listopada 2016 r. istniały obiektywne podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania w dniu 30 marca 2017 r. nie były efektywne: wezwanie innego organu do przekazania informacji i dokumentów było nieprecyzyjne i co najmniej częściowo wadliwie skierowane (do Wójta zamiast do właściwego Starosty), co spowodowało konieczność ponowienia czynności w dniu 31 maja 2017 r. W okresie od 3 lipca 2017 r. do 22 stycznia 2018 r. nie podejmowano w sprawie czynności, następna przerwa nastąpiła w okresie od 23 stycznia 2018 r., (kiedy to przesłuchano świadka) do 21 lutego 2018 r. Przyjmując nawet, że wyznaczony dla inwestora w postanowieniu z dnia 16 maja 2018 r. termin był optymalny, to już jego przedłużenie w sytuacji, kiedy inwestor – jak wynika z dokumentacji – zwrócił się do Wójta o wydanie wymaganego zaświadczenia dopiero w dniu 7 września 2018 r., nie znajduje uzasadnienia. W załatwieniu sprawy skarżącego zatem organ pozostaje bezczynny, bo wskazane w art. 35 kpa nie zostały dochowane. Nie ma też wątpliwości, że podjęte przez organ, a wymienione powyżej działania, jakkolwiek zmierzały do wyjaśnienia sprawy i wydania aktu, to nie były podejmowane w sposób skoncentrowany, przemyślany i planowy. Nadto w postępowaniu odnotowano przerwy z przyczyn leżących po stronie organu. Także więc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest uzasadniony. W przekonaniu Sądu te okoliczności nie uzasadniają jednak przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przyjąć należy, że, zwłaszcza w zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę okolicznościach, sposób procedowania i niezałatwienie sprawy w terminie nie były skutkiem celowego działania, czy lekceważenia podmiotu wnioskującego. Mając powyższe na względzie, co do zasady uwzględniono skargę, nie orzekając jednak zgodnie z jej wnioskiem o rażącym charakterze bezczynności i przewlekłości. Wyrok w opisanym wyżej zakresie wydano na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.