II SAB/Kr 198/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w rozpoznaniu sprawy znak PINB.7353.22/04/08/Wd I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania sprawy znak PINB.7353.22/04/08/Wd; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach na rzecz A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego na działce [...] położonej w miejscowości W., które zostały przeprowadzone w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w zakreślonym przez Sąd terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 30.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wadowicach prowadzone jest postępowanie PINB.7353.22/04/Wd w sprawie robót budowlanych związanych z dobudową pomieszczenia magazynowego do warsztatu [...] na działce nr [...] (obecnie [...]), położonej w mięjscowości W. - które wykonane zostały w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 5 grudnia 2003 r. znak RRXI.IJW.7119/22J03 wydaną przez Wojewodę Małopolskiego. W toku tego postępowania, decyzją z dnia 28 lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach nakazał inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane dokonanie rozbiórki II kondygnacji dobudowanych pomieszczeń magazynowych oraz sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w celu dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz warunkami wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie do dnia 30 września 2004 roku. Decyzją z dnia 28 października 2004 r. znak WOA.5110.21-21/04 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił wskazaną wyżej decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia 4 kwietnia 2005 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wykonanie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 października 2004 r. W odpowiedzi na to pismo pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. organ poinformował, iż nie posiada akt przedmiotowej sprawy, gdyż zostały one odesłane do organu odwoławczego w związku z wniesioną przez inwestora skargą. Poinformowano, iż po rozpatrzeniu skargi zostanie ewentualnie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu. doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z cytowanej wyżej decyzji. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 98/05 wstrzymano wykonanie decyzji w części dotyczącej rozbiórki. Następnie wyrokiem tego Sądu z dnia 10 kwietnia 2008 roku w sprawie II SA/Kr 86/08 oddalono skargę na decyzję z dnia 28 października 2004 r., tym samym decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki oraz sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego jest prawomocna od 2008 r. Pomimo upływu przeszło 15 lat od uprawomocnienia się wyżej wskazanych decyzji, postępowanie nie zostało zakończone. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W odpowiedzi organ wskazał na przebieg postępowania po wydaniu opisanego powyżej wyroku, świadczący jego zdaniem o braku bezczynności: - z uwagi na zmianę osoby zobowiązanej do wykonania orzeczonych decyzją nakazów ustalono spadkobierców pierwotnie zobowiązanego do wykonania decyzji, - spadkobiercy pismem z dnia 06.04.2009 r. zostali upomnieni oraz wezwani do wykonania rozbiórki, - organ przeprowadził kontrole w dniach 09.02.2010 r. oraz 07.10.2011 r., które potwierdziły, że II kondygnacja warsztatu [...] nie została rozebrana, - za pismem z dnia 25.01.2011 r. przedłożono projekt budowlany wraz z inwentaryzacją, - w dniu 21.11.2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z 28.07.2004 r. w zakresie obowiązku wykonania rozbiórki, które decyzją z dnia 23.01.2018 r. zostało następnie umorzone, - wskutek rozpatrzenia odwołania MWINB w Krakowie decyzją z dnia 28.05.2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie prowadzone przez PINB w Wadowicach w przedmiocie zmiany decyzji PINB w Wadowicach z dnia 28.07.2004 r., - w dniu 9.11.2018 r. PINB w Wadowicach przestał do MWINB w Krakowie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach z dnia 28.07.2004 r., - MWINB w Krakowie decyzją z dnia 18.03.2019 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji MWINB w Krakowie z dnia 28.10.2004 r., którą to decyzja została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, - mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z dnia 20.11.2018 r. postanowił zawiesić z urzędu postępowanie, które to postanowienie zostało uchylone w dniu 16.05.2019 r., - decyzją GINB z dnia 25.06.2019 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję MINB z dnia 18.03.2019 r., - następnie w wyniku złożonej skargi na decyzję GINB z dnia 25.06.2019 r. GUNB przekazał ww. skargę wraz z kompletem akt w tym z aktami organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ wyjaśnił, że w związku z przekazaniem akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest pozbawiony jakiegokolwiek materiału dowodowego i nie jest w stanie wydać decyzji bądź postanowienia w przedmiotowej sprawie. Organ jednocześnie zapewnił, że po otrzymaniu akt, niezwłocznie przystąpi do rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie w opinii Sądu fakt, pozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwy, co znalazło wyraz w pkt II sentencji wyroku. Przedmiotem postępowania jest wykonanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki z 28 lipca 2004 r., która w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 kwietnia 2008 r. stała się prawomocna. Już sam okres czasu od 2008 r. w którym to roku decyzja stała się prawomocna, rzutuje na negatywną ocenę postępowania organu, który – pomimo podejmowanych kolejno kroków – nie doprowadził jednak na przestrzeni 15 lat do zakończenia postępowania. Organ bronił się przed postawionymi mu zarzutami, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego. W jego toku najpierw doszło do zmiany stron postępowania w wyniku śmierci osoby pierwotnie zobowiązanej ostateczną decyzją. Następnie toczyło się postępowanie najpierw administracyjne, a następnie sądowe w przedmiocie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z dnia 28 października 2004 r. Wobec tego, że organy obu instancji zgodnie odmówiły wnioskowanej zmiany, sprawa znalazła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, gdzie czeka na rozstrzygnięcie. W opinii Sądu powyższe tłumaczenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podkreślić, że z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., oddalającego skargę kasacyjną wywiedzioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 823/19 wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie istniała możliwość rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego, niezależnie od wszczętego postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. Sądy uznały bowiem, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. przed wojewódzkim organem nadzoru budowlanego, nie stanowi kwestii prejudycjalnej dla postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją MWINB w Krakowie z 28 października 2004 r. NSA wskazał, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania, naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Poza tym, informacyjnie dodano, iż jak wynika z akt sprawy, w sprawie wszczętej w trybie art. 155 k.p.a. jedna ze stron postępowania nie wyraziła zgody na zmianę ww. decyzji ostatecznej, co uniemożliwia generalnie wydanie pozytywnej decyzji w tym trybie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W świetle powyższego rozstrzygnięcia NSA, nie można uznać, że toczące się w sprawie postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, w jakikolwiek sposób tamuje pod względem prawnym wykonanie tej decyzji. Faktem jest, że rozpatrzenie tej sprawy wymagało przesłania akt administracyjnych do organów odwoławczych, a następnie do sądów administracyjnych w Krakowie i Warszawie. Zdaniem Sądu w żaden sposób nie uniemożliwia to jednak dalszego procedowania, organ I instancji miał bowiem chociażby możliwość sporządzenia kserokopii akt administracyjnych i na ich podstawie mógł zakończyć postępowanie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu, bądź organu wyższej instancji, czy też innemu organowi w związku z prowadzoną inna sprawą z udziałem tej samej strony, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji do jej załatwienia. Rzeczą organu jest bowiem tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienie w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta np. w formie odpisów, albo przed poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt" (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1115/23). Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynności tej nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Rażące naruszenie prawa jest, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania z naruszeniem ustawowych terminów będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 238/23). W przedmiotowej sprawie brak zakończenia postępowania nie był wynikiem ewidentnego niedbalstwa, czy całkowitej bezczynności organu, lecz błędnego przekonania o zależności przedmiotowego postępowania od wyniku wszczętego przez strony postępowania nadzwyczajnego. Organ I instancji zawiesił postępowanie, a następnie przekazał akta administracyjne orzekającym w sprawie organom i sądom, wobec czego uznano, że choć bez wątpienia mamy do czynienia z bezczynnością, to nie można jej przypisać rażącego charakteru. Jednocześnie w pkt I wyroku zobowiązano organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie ustalono, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności (która miała miejsce z bez rażącego naruszenia prawa) brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od podmiotu zobowiązanego sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej byłoby uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro w przedmiotowej sprawie organ I instancji uzyskał wiedzę o braku zależności postępowania zakończonego decyzję ostateczną od wyniku postępowania nadzwyczajnego, w odpowiedzi na skargę zapewnił o gotowości do zakończenia postępowania , do czego też został zobowiązany przez Sąd w pkt I wyroku – to odpada przesłanka konieczności dyscyplinowania podmiotu w tej sprawie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.