II SAB/Kr 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie robót budowlanych postanawia: umorzyć postępowanie sądowe J.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. , w związku z brakiem wydania decyzji w sprawie realizowanej przez Wójta Gminy J. nielegalnej rozbudowy drogi gminnej - działka nr [...] , w L. Skarżący domagał się nakazania organowi bezzwłocznego wydanie decyzji , zasądzenie kosztów postępowania oraz wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowanego w N. grzywny w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 28 grudnia 2009r. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w N. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie realizowanej przez Wójta Gminy J. nielegalnej rozbudowy drogi gminnej na działce nr [...] w L. . Następnie przez wiele miesięcy organ pozostawał w bezczynności i dopiero pismem z dnia 24 stycznia 2011r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w N. PINB wyznaczył sobie nowy, dodatkowy termin załatwienia sprawy, do końca czerwca 2011r. Kolejnym postanowieniem z dnia 30 czerwca 2011r. po raz drugi wyznaczył sobie taki termin do 31 grudnia 2011r., związku z czym skarżący skierował do organu nadrzędnego zażalenie na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r., znak [...] , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , uwzględniając zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji, wyznaczył mu ostateczny termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2011r., zarządził wyjaśnienie przyczyny i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie oraz przedsięwzięcie kroków prawnych zapobiegających naruszaniu terminów w przyszłości. Pomimo tego organ pierwszej instancji nadal pozostaje w bezczynności i nie zamierza przestrzegać przepisów prawa. Zdaniem skarżącego wszystkie zobowiązania zostały celowo zignorowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , gdyż organ ten nie ma zamiaru przestrzegać prawa. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. zmienił własne postanowienie z dnia 18 lipca 2011r. w przedmiocie wykonania przez Wójta Gminy J. inwentaryzacji geodezyjnej działki nr [...] poprzez ograniczenie zakresu wykonania tej dokumentacji, oraz ustalił nowy termin jej przedłożenia do dnia 31 grudnia 2011 r. Jest to rażące naruszenie prawa w sytuacji gdy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2011r. Na uwagę zasługuje fakt, że Wójt Gminy J. już w dniu 12 sierpnia 2011r. złożyli wniosek o zmianę uprzednio wydanego postanowienia z dnia 18 lipca 2011r., dotyczącego wykonania inwentaryzacji geodezyjnej spornej drogi gminnej. Zatem w sytuacji uznania słuszności argumentów Wójta Gminy J. o ograniczeniu zakresu wykonania inwentaryzacji geodezyjnej organ pierwszej instancji już w sierpniu, a najpóźniej we wrześniu 2011 r. mógł zmienić własne postanowienie w tym zakresie i ustalić termin 30 dni do przedłożenia żadnej dokumentacji geodezyjnej. Nawet już w sytuacji otrzymania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2011r. o wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy do dniał 30 listopada 2001r. mógł zmieniając własne postanowienie z dnia [...]lipca 2011r. zobowiązać Wójta do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjne do dnia 15 listopada 2011r., tak aby dochować termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nie sposób przyjąć, że rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy J. z dnia 12 sierpnia 2011r. o zmianę postanowienia z dnia [...] lipca 2011r w przedmiocie przedłożenia inwentaryzacji geodezyjne działki nr [...] musiało trwać do dnia 21 listopada 2011r, tj. przeszło 3 miesiące. Uwzględniając aktualny stan sprawy oraz treść postanowienia Powiatowej Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o powtórnym przedłużeniu terminu do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej do 31 grudnia 2011r. sprawa nie będzie załatwiona do 31 grudnia 2011r., albowiem organ po zebraniu materiał dowodowego musi na podstawie art. 10 k.p.a. umożliwić stronom wypowiedzenie się w terminie tygodniowym od daty doręczenia takiego powiadomienia. W takim przypadku nawet dodatkowy termin nie będzie dochowany. Data wydania postanowienia o zmianie poprzedniego postanowienia nie była przypadkowa, gdyż chodzi o to, że w sytuacji nastania warunków zimowych inwestor nie będzie mógł z przyczyn pogodowych przedłożyć inwentaryzacji geodezyjnej, a wówczas po raz kolejny zostanie przedłużony termin aż do wiosny. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne działania organu pierwszej instancji ukierunkowane się na obronę inwestora przed skutkami prawnymi oczywistej i nielegalnej rozbudowy drogi gminnej kosztem prywatnych działek. Na jednoznaczną opinię co do zakresu wykonanych robót od dłuższego czasu oczekuje Prokuratura Rejonowa, gdyż od tego czy była to rozbudowa, czy też przebudowa drogi gminnej uzależnione jest przedstawienie Wójtowi Gminy J. zarzutów karnych z art. 231 § 1 w zw. z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. uznał, iż w takiej sytuacji, gdy istnieją jednoznaczne dowody potwierdzające fakt rozbudowy drogi gminnej kosztem prywatnych działek, jedynym sposobem uchronienia inwestora od odpowiedzialności karnej jest przedłużanie postępowania administracyjnego, aż do czasu przedawnienia się przestępstwa. Do tej pory organ skutecznie realizuje to zaplanowane przedsięwzięcie narażając się na uzasadnione zarzuty, lecz z pewnością nie czyni tego bezinteresownie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wyjaśniał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy drodze nr [...] - działka nr [...] w miejscowości L. , sukcesywnie pozyskiwał dodatkowy materiał w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia właściwego trybu postępowania. Działania, o których mowa podejmowane przez organ następowały w pewnych odstępach czasu, bez dochowania terminów wynikających z K.p.a., co jest konsekwencją rotacji pracowników inspektoratu, a także braków kadrowymi spowodowanymi trudną sytuacją finansową i znaczną ilością spraw skargowych, odbiorowych oraz postępowań administracyjnych prowadzonych wyłącznie przez jednego inspektora zajmującego się terenem gminy J. i O. , obejmującymi łącznie 10 miejscowości. Niemniej jednak były i są podejmowane kolejne kroki mające na celu ustalenie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie prowadzonych postępowań administracyjnych. Nie można mówić o bezczynności w przedmiotowej sprawie albowiem organ podejmuje stosowne czynności zmierzające do zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w przypadkach : niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach ( pkt 4a). Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52§ 2 p.p.s.a.) . Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania ( art. 52 § 4 p.p.s.a.). Od zasady wdrożenia trybu przesądowego istnieją nieliczne wyjątki, które nie dotyczą niniejszej sprawy. Podstawy odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 §1 i 4 p.p.s.a., natomiast przesłanki umorzenia postępowania sąodwoadministracyjnego w 130 § 1 p.p.s.a. i art. 161 § 1 p.p.s.a. Skarga bezzasadne podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się zaś na zasadach określonych w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie art. 149 p.p.s.a : § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca wprowadza jednoznacznie rozróżnienie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym wybór przedmiotu zaskarżenia należy do podmiotu inicjującego postępowanie sądowadministracyjne. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, stąd poniższe wywody dotyczą tej właśnie sytuacji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Specyficzna sytuacja ma miejsce wówczas, w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W przypadku wydania decyzji czy zaskarżalnego w toku instancji postanowienia o charakterze materialnoprawnym organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności. Nadto związany jest takim aktem administracyjnym, o prawidłowości którego nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność. W sytuacji wydania aktu administracyjnego nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( tak zachowująca nadal aktualność uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. , sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62, oraz w niej powołane i późniejsze orzecznictwo). Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak jest w sprawie niniejszej podstaw do odrzucenia skargi - co nie było przedmiotem zarzutów, czy wniosków i z tych przyczyn pozostaje poza szerszymi rozważaniami. Brak w niniejszej sprawie również podstaw do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 p.p.s.a albo art. 151 p.p.s.a. Merytoryczne rozpoznanie skargi jest bowiem bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. już po jej wniesieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2012r., sygn. akt [...] którym po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych wykonanych przez Gminę J. przy drodze nr [...] ,[...] - działka nr [...] w miejscowości L. orzeczono w pkt I. o wstrzymaniu w trybie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych przy tej drodze, jak również nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji budowlanej z uwzględnieniem granic ewidencyjnych działek i lokalizacji względem sąsiednich działek całości robót budowlanych wykonanych przy drodze nr [...] ,[...] - działka nr [...]w miejscowości L. , począwszy od 2008r. do dnia wydania postanowienia, wraz z oceną techniczną. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ). Z uzasadnienia postanowienia wynika zaś, że niezależnie od robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o zgłoszenia z 27 listopada 2007 r. , znak [...] , na przedmiotowej drodze inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie zgłoszenia 19 marca 2010r., znak [...] , co po zmianie okoliczności objęto jednym postępowaniem. administracyjnym Stwierdzony stan znajdują odzwierciedlenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Z dalszych regulacji - zawartych w art. 50a oraz 51 Prawa budowlanego wynika, że w określonych okolicznościach dopiero po wydaniu takiego aktu sprawę można zakończyć decyzją. Wyżej wskazane postanowienie nie ma charakteru procesowego, lecz materialnoprawny albowiem wywołuje określone skutki dla praw podmiotowych, zaś jego wydanie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy. Powyższe uzasadnia uznanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w N. z dnia [...] stycznia 2012r., sygn. akt [...] za rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na pewnym etapie orzekanie w przedmiocie tzw. samowoli budowlanej w postępowaniu naprawczym. Postanowienie takie podlega kontroli w toku instancji poprzez wniesienie zażalenie, o czym prawidłowo pouczono strony w tym akcie. Po wyczerpaniu toku instancji, na ostateczne postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego . Powyższe postanowienie pomimo, że nie stanowi decyzji, likwiduje zatem stan bezczynności organu, zaś wydanie wyroku na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. staje się bezprzedmiotowe. Przy braku przesłanek do uwzględnienia skargi bezprzedmiotowym staje się także orzekanie z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny, którą jak wynika z § 2 art. 149 p.p.s.a. można stosować jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W sprawie niniejszej uzyskał zwolnienie od wpisu od złożonej skargi – zgodnie z postanowienie z dnia 23 lutego 2012r., natomiast poniesienia innych kosztów nie wykazał, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie dnia 6 czerwca 2012r.