II SAB/Kr 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek K. G. z dnia 23 października 2013 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 357 zł ( trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Pismem z dnia 23 października 2013 r. K. G. wezwał "T" S.A. z siedzibą w K. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na jego nieruchomościach stanowiących dz. ew. nr nr [...] i [...] położonych w K.. Ponadto zwrócił się o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia 9 stycznia 2003 r. do dnia 9 stycznia 2013 r. Jednocześnie K. G. wezwał w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej "T’ S.A. o udostępnienie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych na ww. działkach, w tym do przedłożenie wszelkich ew. decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy posadowienia, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisowa i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.) pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 ww. ustawy. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 28 listopada 2013 r. "T" S.A. Oddział w L. wezwał K. G. o sprecyzowanie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, bowiem jego treść została sformułowana w sposób uniemożliwiający ocenę charakteru żądanej informacji oraz zajęcie stanowiska w przedmiocie ewentualnego uzasadnienia jej udostępnienia bądź odmowy udostępnienia. Dodał, że do chwili dokładnego wskazania wnioskowanych dokumentów ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ew. wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń elektroenergetycznych oraz ówczesnego oznaczenia nieruchomości nie jest możliwym stwierdzenie, czy spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. K. G. wezwał ponownie "T" S.A. do udostępnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jego własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów miast, Wojewódzkie Zarządy Rozbudowy Miast i Osiedli ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Jednocześnie zobowiązał się pokryć koszty wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii. W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2013 r. "T" S.A. Oddział w L. wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy zezwoleń, decyzji innych niesprecyzowanych dokumentów dotyczących budowy linii elektroenergetycznej 20 kV posadowionej w obrębie dz. nr [...] oraz linii elektroenergetycznych 20 kV i 0,4 kV posadowionych w obrębie dz. nr [...], które wybudowane zostały od kilkunastu do kilkudziesięciu lat temu. W celu pozyskania żądanych dokumentów przedsiębiorstwo odesłało wnioskodawcę do organów administracji, które przedmiotowe dokumenty wydały i w których zasobach archiwalnych – względnie w Archiwum Państwowym – przedmiotowe dokumenty się znajdują. Wskazała również spółka, że w zakresie większości dokumentacji archiwalnej sama musi zwracać się do stosownych organów, które je wygenerowały. W dniu 28 maja 2014 r. K. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 23 października 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i żądanej formie. Podał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a takim podmiotem jest spółka "T". Wskazał, że spółka ta wykonuje zadanie publiczne polegające na dystrybucji energii elektrycznej. Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący podniósł, że zarówno we wniosku z dnia 23 października 2013 r., jak również we wniosku z dnia 5 grudnia 2013 r. w sposób wyraźny została wskazana forma i sposób oczekiwanego rozpatrzenia wniosku, jednak do chwili sporządzenia skargi nie wydano wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienia informacji publicznej. Natomiast Kierowana korespondencja nie świadczy o bezczynności strony przeciwnej. Dodał, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości uzyskania wnioskowanych informacji w jakimkolwiek innym trybie; nie posiada bowiem wiedzy pozwalającej na dokładną identyfikację wnioskowanej dokumentacji, organów czy archiwów, które byłyby w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Nadto dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi to dokumentacja, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajduje się ona w posiadaniu organu do którego kierowany jest wniosek o taką informacje (por. IV SA/Po 545/07). W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi Do odpowiedzi na skargę dołączona została kierowana do pełnomocnika skarżącego kserokopia decyzji z dnia 1 września 1979 r. dotycząca zezwolenia na przeprowadzenie remontu linii we wsi K. wraz z informacją, że przedsiębiorstwo nie posiada innych decyzji. Powołując się na dokument nazwany "Raport z wyników analizy standardowego "Paszportu Nieruchomości" (...)" również dołączony do odpowiedzi na skargę wskazała spółka, że dokumenty wewnętrzne spółki, a dotyczące eksploatacji przedmiotowych urządzeń nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie mogą podlegać ujawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2013 r. r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. w K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. Przekazanie skarżącemu w toku postępowania sądowego tylko niektórych dokumentów (decyzji opisanej wyżej) z zastrzeżeniem, że dokumenty wewnętrzne spółki, a dotyczące eksploatacji przedmiotowych urządzeń nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie mogą podlegać ujawnieniu nie jest załatwieniem wniosku. Nie wiadomo bowiem nadal, czy przekazana decyzja stanowi jedyny dokument dotyczący urządzeń na nieruchomości skarżącego, czy też Spółka znajduje się w posiadaniu także innych dokumentów, ale w jej przekonaniu niestanowiących informacji publicznej. Zważywszy zaś na wyrażane jednocześnie przez Spółkę poglądy co do charakteru posiadanych dokumentów w ogóle, nie jest możliwe dopuszczenie domniemania, że Spółka przekazała wszystkie dokumentu dotyczące nieruchomości skarżących, które były w jej posiadaniu. Nie jest też możliwa ocena, czy ewentualnie posiadane jeszcze przez Spółkę dokumenty stanowią informację publiczną, skoro nie zostały one nawet opisane, a dołączony "Raport" nie dotyczy nieruchomości skarżącego. Nie usprawiedliwia przy tym podmiotu zobowiązanego to, że wniosek sformułowany został ogólnikowo, a jedyną wskazaną w nim konkretną okolicznością jest numer i położenie nieruchomości, oraz że wniosek ten, pomimo wezwania, nie został sprecyzowany. Sposób załatwienia wniosku, w tym także przez wydanie stosownej decyzji, zależeć bowiem może także od zakresu i stopnia jego szczegółowości. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić znaną Sądowi z urzędu okoliczność, że prezentowane przez "T" poglądy zostały poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach W opisanej sytuacji należało przyjąć, zwłaszcza przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T" S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .