II SAB/Kr 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w przedmiocie rozpoznania wniosku o legalizację samowoli budowlanej oddala skargę. Pismem z 30 marca 2021 r. Firma A z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w związku z brakiem wydania postanowienia o którym mowa w art. 48b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 10 marca 2021 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniosek o legalizację samowoli budowlanej w postaci obiektu budowlanego: ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym numerami [...] oraz [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w K., na działkach o nr. ew. [...] i [...] obr. [...], stanowiących własność Firma A, których budowę wstrzymano postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 8 października 2020 r., a które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 23 lutego 2021 r. i doręczone skarżącej dnia 2 marca 2021 r. Wniosek z dnia 10 marca 2021 r., zgodnie z wymogami art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 3 tego artykułu, został złożony w terminie i jest wiążący wobec organu inspekcji w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wobec braku wskazania terminu na wydanie postanowienia, o którym mowa w 48b ust. 1 Prawa budowlanego, powinno ono być wydane bez zbędnej zwłoki. Za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać twierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2021 r., jakoby organ ten zakończył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, bowiem organ o takim postępowaniu nigdy nie zawiadomił skarżącej, trudno jest więc przyjąć, iż je prowadził; decyzja nr [...] dotycząca rozbiórki zakończyła postępowanie w sprawie rozbiórki w pierwszej instancji, bowiem organ o prowadzeniu takiego postępowania nigdy nie zawiadomił skarżącej, trudno jest więc przyjąć, że je prowadził; co trzeba także podkreślić w dniu złożenia skargi nie istnieje ostateczna decyzja o rozbiórce. Trudno także przyjąć, iż organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robot budowlanych - postępowanie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nigdy skarżąca nie została skutecznie zawiadomiona o takim postępowaniu, a postanowienie nr [...] z dnia 8 października 2020 r. jest zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jako wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (bez przeprowadzenia postępowania). Brzmienie obowiązujących przepisów wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej następuje w związku ze złożonym wnioskiem w tej sprawie. Nie można w obowiązującym stanie prawnym stosować przepisów prawa budowlanego, które utraciły moc 18 września 2020 r., co organ stara się czynić. Trzeba także podkreślić, iż składając wniosek o legalizację, skarżąca spółka wykorzystała obowiązujące przepisy prawa budowlanego, zgodnie z ich brzmieniem, zabezpieczając swoje interesy prawne, wobec bezprawnego, stanowiącego czyn zabroniony w rozumieniu art. 231 k.k., działania organu inspekcji budowlanej, który: pomija podstawę prawną realizacji inwestycji przez skarżącą, jaką jest art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oraz działa z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów k.p.a. i prawa budowlanego, w szczególności z naruszeniem podstawowych zasad: praworządności, informowania stron postępowania, rozstrzygania wątpliwości odnośnie do treści norm prawnych na korzyść strony. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie PINB w K. – powiat grodzki grzywny w wysokości 40,000 zł. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadzone było postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych: budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (...) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K.. Wskazano, że postanowieniem organu nr [...] z dnia 8.10.2020 r. wstrzymano przedmiotową budowę. W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie MWINB postanowieniem nr [...] z dnia 23.02.2021 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy; na postanowienie MWINB skargę do WSA w Krakowie złożyła spółka Firma A Decyzją organu nr [...] z dnia 17.11.2020 r. nakazano rozbiórkę ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym numerami: [...] oraz [...], zlokalizowanych na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w związku z prowadzeniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 8.10.2020 r. Decyzja ta nie jest ostateczna, z uwagi na odwołanie złożone przez Firma A Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu bezczynności organ wskazał, że wniosek spółki Firma A o legalizację oparty został o art. 48a ustawy prawo budowlane i został złożony po zakończeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Oczywistym jest, że w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwe (jak chciałaby tego skarżąca spółka w petitum skargi) wydanie postanowienia z art. 48b ust. 1 ustawy prawo budowlane; kontynuowanie przedmiotowych robót budowlanych przez skarżącą spółkę, pomimo ich wstrzymania, zniweczyło możliwość prowadzenia procedury legalizacyjnej i skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce. Kwestią nieoczywistą jest to, w jaki sposób organ winien był zareagować na wniosek spółki oparty na art. 48a ustawy prawo budowlane, a złożony już po wydaniu decyzji rozbiórkowej w pierwszej instancji. Zauważyć należy, że wniosek z art. 48a ustawy prawo budowlane złożony może być tylko w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w art. 48-49e ustawy prawo budowlane i ma charakter niejako "wpadkowy" i akcesoryjny względem tego postępowania. W przepisach prawa brak jest podstaw do wydawania aktu o charakterze procesowym względem bezprzedmiotowego wniosku z art. 48a ustawy prawo budowlane. Zauważyć trzeba, że wniosek ten nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jedynie wnioskiem procesowym, który, jak wyżej wskazano, składany jest w toku postępowania. Nie znajdzie zatem zastosowania w niniejszym przypadku art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu wystarczające jest w takim przypadku wystosowanie do wnioskującego pisma informacyjnego - co w niniejszej sprawie miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Podstaw rozróżnienia wskazanych wyżej postaci zwłoki w wydaniu aktu lub podjęciu czynności przez organ administracji (bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy), należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) regulujących instytucję ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z bezczynnością mamy więc do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, wynikający z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora, wniesienie przez skarżącą Spółkę wniosku z dnia 2 marca 2021 r. (data wpływu: 10 marca 2021 r.), na podstawie art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o legalizację obiektu budowlanego: ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym sporządzonym w sierpniu 2020 r. numerami [...] oraz [...], spowodowało powstanie obowiązku organu nadzoru budowlanego rozpatrzenia tego wniosku i wydania aktu administracyjnego. Akt taki nie został wydany do dnia wniesienia skargi. Organ skierował wprawdzie do strony pismo, w którym poinformował ją, na podstawie art. 9 K.p.a., że w jego ocenie wniosek o legalizację na podstawie art. 48a ustawy Prawo budowlane może być złożony tylko w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48-49e ustawy Prawo budowlane, a takie postępowanie się nie toczy, skoro w niniejszym przypadku postępowanie do sygn. ROIK [...] zakończyło się decyzją nr [...] nakazującą rozbiórkę. Nie sposób jednak uznać, by pismo to kończyło postępowanie. Nie miało ono ani formy aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji); nie zawierało również rozstrzygnięcia. Oceniając zatem stan sprawy na dzień wniesienia skargi, tj. 31 marca 2021 r., Sąd musiał uznać, że na ten dzień Powiatowy Inspektor nie pozostawał w bezczynności. Nie upłynął bowiem jeszcze termin załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 § 3 K.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotowa sprawa, wymagająca niewątpliwie postępowania wyjaśniającego, powinna była zostać załatwiona w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku, względnie dwóch miesięcy, przy założeniu, że miała ona charakter szczególnie skomplikowany. Żaden z tych terminów nie upłynął na dzień wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.