II SAB/Kr 203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] Powiat [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę Sygn. akt II SAB/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu 2 czerwca 2017 r. L. M. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. pismo zatytułowane "wniosek o kontrolę prac budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazu w budynku przy ul. [...] w K. (mieszkania nr [...]) oraz o kontrolę przebudowy ścian w mieszkaniu przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w mieszkaniu nr [...] położonym dwa piętra poniżej mieszkania wnioskodawcy prowadzony jest od 1 maja 2017 r. remont. Instalacja gazu została przebudowana tj. dokonano przeniesienia licznika gazu na klatkę schodową oraz dokonywana jest rozległa przebudowa ścian, która może ingerować w konstrukcję budynku. Sposób wykonywania tych prac nasuwa, zdaniem wnioskodawcy, duże wątpliwości czy nie powodują one zagrożenia zdrowia i życia dla pozostałych mieszkańców. Ponadto L. M. podniósł, że przebudowa instalacji gazu w ostatnich miesiącach i latach została też wykonana przy ul. [...] w mieszkaniach w klatce [...] nr [...] i [...] oraz nr [...] i aktualnie nr [...] w klatce [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada informacji o jakichkolwiek z tym związanych pozwoleniach na budowę lub zgłoszeniach. W odczuciu wnioskodawcy jest on narażony na niebezpieczeństwo zagrożenia zdrowia lub życia. Powyższe pismo zostało uznane przez organ nadzoru budowlanego za skargę. Na skutek jej wniesienia organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Czynności kontrolne w 9 czerwca 2017 r. wykazały, że na dzień kontroli w lokalu nr [...] nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Natomiast zakres wykonanych w przedmiotowym lokalu robót budowlanych nie wymagał uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu administracji architektoniczno — budowlanej. Przedmiotowy lokal nr [...] nie ma rozprowadzenia wewnętrznej instalacji gazowej. Nie stwierdzono w lokalu nr [...] prowadzenia robót budowlanych w zakresie instalacji gazowej. Ustalono również, że w 25 maja 2017 r. dokonano w budynku przy ul. [...] w K. w ramach bieżącej konserwacji, usunięcia nieszczelności instalacji gazowej od pionu do podejścia do gazomierza w lokalu nr [...]. Przedmiotowe usunięcie nieszczelności zostało wykonane przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie instalacji gazowej. Zgodnie z protokołem kontroli stanu technicznego i sprawności instalacji gazowej z 26 maja 2017 r. po dokonanym doszczelnieniu ww. instalacja została dopuszczona do dalszej eksploatacji. Pouczono również inwestora robót budowlanych w lokalu nr [...], że w przypadku planowania inwestycji w zakresie rozprowadzenia w ww. lokalu wewnętrznej instalacji gazowej należy wcześniej uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ ustalił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. wyraziła zgodę na remont mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.. W ramach podjętych dalszych czynności wyjaśniających wezwano również przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej do przedłożenia aktualnych dokumentów utrzymania budynku przy ul. [...] w K.. W dniu 8 czerwca 2017 r. przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej przedłożyli do wglądu wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane dokumenty wskazujące na utrzymywanie przedmiotowego obiektu w odpowiednim stanie technicznym, w tym w zakresie właściwego stanu technicznego instalacji gazowej. W piśmie z 20 czerwca 2017 r., znak: [...] PINB w K. - Powiat G. zawiadomił wnioskodawcę o sposobie załatwienia skargi, informując o dokonanych ustaleniach w zakresie mieszkania nr [...]. W dniu 12 lipca 2017 r. L. M., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G., złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Skarżący wskazał, że w piśmie z 20 lipca 2017 r. organ ustosunkował się robót wykonanych w mieszkaniu nr [...], ale pominął kwestię przebudowy instalacji gazowych, polegających na przeniesieniu liczników gazu z mieszkania na klatkę schodową w mieszkaniach nr [...]. Skarżący domagał się uznania go za stronę ewentualnego postępowania dotyczącego opisanych wyżej samowoli budowlanych. W związku z treścią pisma L. M. z 12 lipca 2017 r. PINB w K. - Powiat G. przeprowadził w dniu 18 lipca 2017 r. czynności kontrolne w terenie. W wyniku podjętych ustaleń zostały wszczęte postępowania administracyjne znak: [...],[...],[...], [...] w sprawie przebudowy instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr [...] przy ul. [...] w K., wraz z wyniesieniem urządzenia pomiarowego - "gazomierza" na klatkę schodową, bez decyzji pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczne - budowlanej. PINB w K. - Powiat G. uznał, że w ww. postępowaniach L. M. nie przysługuje status strony postępowania. W piśmie z 20 lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. powiadomił L. M. o sposobie załatwienia skargi zawartej w piśmie z 12 lipca 2017 r., informując o opisanych wyżej wszczętych postępowaniach administracyjnych. W dniu 16 sierpnia 2017 r. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. tj. "brak podjęcia decyzji dotyczącej samowoli budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid . [...] w przedmiocie: przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej należącej do mieszkania nr [...] polegającej na likwidacji tejże instalacji bez stosownego zgłoszenia czy pozwolenia oraz dokonania w dniu 25 maja 2017r. bieżącej konserwacji instalacji gazowej na indywidualne zlecenie lokatora mieszania [...] w częściach instalacji wspólnych w sposób nieprawidłowy, zagrażający życiu i zdrowiu użytkowników mojego mieszkania oraz na brak wydania dla skarżącego decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawach samowoli budowlanych dotyczących przebudowy instalacji gazowej w mieszkaniach nr [...] i [...] i wydania decyzji lub postanowienia o odmowie przyznania statusu strony w tych postępowaniach." Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej mieszkania nr [...] , dołączenia do akt wszczętego postępowania wszelkich protokołów z czynności postępowania, a w szczególności z przeprowadzonej przez organ kontroli w czerwcu 2017 r., przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia we właściwej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia oraz wydania decyzji o wszczęciu z urzędu postępowania w odniesieniu do mieszkań nr [...] i [...] oraz wydania decyzji lub postanowienia o przyznaniu lub odmowie dla skarżącego statusu strony w tych postępowaniach. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że jego pismo z 2 czerwca 2017 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli i bezpodstawnie zostało załatwione w trybie skargowym. Podkreślił, że organ udzielił mu początkowo odpowiedzi w zakresie wyłącznie mieszkania nr [...], pomijając pozostałe wymienione w piśmie mieszkania. Ponadto w piśmie z 12 lipca 2017 r. wniósł o uznanie go za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego, jeżeli organ powziął wątpliwości i rozpoczął kontrolę samowolnie wykonanych robót to powinien wszcząć postępowania i ewentualnie je umorzyć, wydając odpowiednie postanowienie. Również jeżeli organ odmawia wszczęcia postępowania to powinien wydać postanowienie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie administracyjne co do zasady wszczyna się z urzędu. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że MWINB w K. postanowieniem z 26 lipca 2017 r., znak: [...] stwierdził, że PINB w K. nie był w bezczynności w załatwieniu skargi z 2 czerwca 2017 r. Ponadto organ wskazał, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony podmiotu niebędącego organizacją społeczną. W związku z wnioskiem L. M. o przeprowadzenie kontroli prac budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazu w budynku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające zatem nie można mu zarzucić bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne. Skarżący w piśmie z 12 lipca 2017 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ponaglenie w związku z mającą miejsce - w jego ocenie – bezczynnością organu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynnośćlub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że zarzut bezczynności organu okazał się nieuzasadniony. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei art. 61a k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W innych przypadkach wniosek strony uruchamiał postępowanie z mocy prawa. Odnośnie zaś możliwości zastosowania trybu skargowego, należy sięgnąć do regulacji Działu VIII k.p.a. Jak stanowi art. 233 k.p.a., złożona w trybie skargowym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli taka skarga pochodzi od innej osoby (niż strona) może powodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez zastosowanie przepisów o postępowaniu skargowo – wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Stanowi o tym przytoczony wyżej przepis art. 233 k.p.a. Ustawodawca przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (vide wyroki NSA z 19 czerwca 2015 r., II OSK 3094/14; z 20 grudnia 2012 r., II OSK [...], CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącego z 2 czerwca 2017 r. jako skargę i rozpoznał w trybie skargowym. Świadczy o tym treść samego pisma, w którym wbrew temu, co obecnie twierdzi skarżący nie było zawarte żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych w związku z obawami skarżącego, odnośnie prawidłowego wykonania robót budowlanych w kilku lokalach znajdujących się w budynku wielorodzinnym. Organ podjął stosowne postępowanie wyjaśniające, a następnie poinformował skarżącego o jego wyniku. Należy przypomnieć, co trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 sierpnia 2010 r. II OSK 1500/09, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. [...]). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 ww. ustawy - Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych - czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy - nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób. Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Tak więc organ administracji nadzoru budowlanego nie stwierdzając naruszeń przepisów prawa budowlanego w trakcie prowadzenia prac w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] prawidłowo poprzestał na poinformowaniu skarżącego o zajętym stanowisku w trybie skargowym (Działu VIII K.p.a.). Braku wydania w tej sprawie aktu w żadnym razie nie można utożsamiać z milczeniem (bezczynnością) organu administracji. Jednocześnie należy wskazać, że istotnie organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie zaniechał – mimo jednoznacznej treści pisma skarżącego z 2 czerwca 2017 r. - przeprowadzenia czynności kontrolnych w stosunku do pozostałych wymienionych w piśmie lokali. Nie zmienia to jednak dokonanej przez sąd oceny prawidłowej kwalifikacji pisma jako skargi. Zgodnie zaś z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2013 r. I OSK 318/13. Co prawda pismo skarżącego z 12 lipca 2017 r. zawierało już wyraźne żądanie wszczęcia postępowania, jednak pismo to stanowiło ponaglenie i zostało skierowane do organu wyższego stopnia. Ze względu na fakt, że adresatem pisma nie był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie można twierdzić, że organ ten był związany zawartym w nim żądaniem wszczęcia postępowania i uznania skarżącego za stronę. Mimo to organ przeprowadził dodatkowe czynności wyjaśniające w lokalach nr [...] i uznając, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniach dotyczących tych lokali, poinformował go jedynie o ich wszczęciu. Takie działanie znajduje swoje umocowanie we wspomnianym już art. 233 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako właściciel lokalu nr [...] nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących legalności przebudowy instalacji gazowej w innych lokalach mieszkalnych, znajdujących w budynku przy ul. [...] w K.. Krąg stron prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego (w zależności od zakwalifikowania inwestycji) ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym poprzestanie na poinformowaniu skarżącego o wszczęciu w wyniku czynności kontrolnych postępowania administracyjnego z urzędu było działaniem właściwym. Należy zatem skonstatować, że wniosek skarżącego z 2 czerwca 2017 r. nie wszczynał postępowania w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. Organ zasadnie rozpoznał go w trybie skargowym. Tym samym w sprawie nie można mówić o bezczynności organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.