II SAB/Kr 204/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNA Andrzej Irla SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.D. i A.D. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza D. postępowania znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. M. D. i A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi wskazali, że 3 lipca 2015 roku wystąpili do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz kilkukrotnie wzywał skarżących do uzupełnienia wniosku. Każdorazowo odpowiadali na wezwania i wówczas, gdy byli pewni, iż organ posiada już pełną wiedzę, wymaganą do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ich wniosek Burmistrz pozostawił bez rozpatrzenia. Skarżący złożyli zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu nadrzędnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 14 października 2015 roku, sygn. akt: [...], uznało jednak zażalenie za nieuzasadnione. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż nie zostało sprecyzowane żądanie. Twierdzenie to jest zdaniem skarżących bezpodstawne, ponieważ ostatecznie doprecyzowali przyszłe przeznaczenie budynku na cele biurowe. Zdaniem organu niedopuszczalne było określenie przeznaczenia budynku na cele biurowe, skoro organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie budynku gospodarczego. Oznaczałoby to, iż wniosek powinien dotyczyć budynku gospodarczego. Organowi uszedł jednak uwadze fakt, że Burmistrz decyzją z dnia 18 stycznia 2013 roku odmówił wydania decyzji o warunkach właśnie dla budynku gospodarczego. Sprawa nie została prawomocnie zakończona. Skarżący nie mogli zatem ponownie wystąpić z takim samym wnioskiem. Prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego budynku, określonego na tym etapie jako gospodarczego, nie przesądza ostatecznie o docelowym przeznaczeniu budynku. Przede wszystkim jednak nie uniemożliwia dokonania zmiany jego przeznaczenia w trakcie procedury legalizacyjnej. Zamierzenia inwestora i właściciela mogą przecież ulegać zmianie w zależności od jego planów inwestycyjnych. Ostatecznie kwestia ta byłaby rozstrzygnięta na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Organ I instancji nie dołożył należytej staranności dla dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego. Nie uwzględnił specyfiki postępowania o wydanie warunków zabudowy nie dla obiektu projektowanego, lecz już istniejącego. Dla wyjaśnienia domniemanych wątpliwości mógł np. przeprowadzić oględziny na działce, czego jednak zaniechał i procedował jak w przypadku budynku projektowanego. Skarżący podkreślili, iż ich wniosek był kompletny i jednoznacznie określał przeznaczenie budynku na l etapie procedury legalizacyjnej. Organ, w celu uniknięcia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie, stworzył pozory dla sformułowania tezy o tym, iż wniosek nie był kompletny i nie wyjaśniał przedmiotu postępowania, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Oznacza to, iż organ samorządowy, nie wydając decyzji w ustawowych terminach, w sposób rażący naruszył przepisy art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak było przesłanek do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W dniu 3 lipca 2015 r. do Burmistrza wpłynął wniosek inwestorów M. i A. D. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. cyt: "budynek produkcyjny kat. II - budynek, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego użytkowany jest przejściowo jako zakład pogrzebowy. Po wybudowaniu docelowego budynku zakładu, budynek ten zmieni sposób użytkowania na budynek produkcyjny (kat. II). Linia zabudowy, zgodnie z usytuowanym budynkiem, nie mniejsza niż 15 m od krawędzi jezdni ul. [...] na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w D. - obr. [...]". W wyniku przeprowadzonej analizy wniosku w dniu 9 lipca 2015 r. Burmistrz wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania z dnia 3 lipca 2015 r. poprzez: 1 sprecyzowanie czy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacja zakładu pogrzebowego czy budynku produkcyjnego (w takim przypadku należy wyraźnie wskazać, która z funkcji budynku będzie przedmiotem legalizacji) ewentualnie czy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego; 2 w przypadku, gdy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku produkcyjnego przedłożenie charakterystyki inwestycji (w szczególności rodzaju i wielkości produkcji); 3 w przypadku, gdy wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji zakładu pogrzebowego albo budynku produkcyjnego, przedłożenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej legalizacji zakładu pogrzebowego bądź budynku produkcyjnego; 4 wypełnienie w formularzu wniosku pozycji dotyczących istniejącego zagospodarowania terenu; 4.1 charakterystyki projektowanej zabudowy; 4.2 planowanej powierzchni użytkowej, planowanej powierzchni sprzedaży; 4.3 wjazdu na działkę (istniejący/projektowany zjazd) 4.4 charakterystycznych parametrów inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko lub jego wykorzystanie 5 uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 107 złotych. Inwestorzy pismem z dnia 16 lipca 2015 r. (data wpływu 21 lipca 2015 r.) odnieśli się jedynie do części określonych w wezwaniu braków. Stwierdzili tylko, że wniosek dotyczy warunków zabudowy w celu legalizacji budynku użytkowanego przejściowo, jako zakład pogrzebowy, jednocześnie wskazując, że w przyszłości budynek ten będzie przeznaczony na cele produkcyjne służące gospodarce rolnej. Tym samym w żaden sposób nie określając funkcji planowanego obiektu oraz jeżeli wniosek dotyczy legalizacji nie uzupełniając podania o dokument to potwierdzający. Realizując zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej Burmistrz ponownie wezwał inwestorów do uzupełniania wniosku przywołując treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1589) w celu jednoznacznego oraz czytelnego scharakteryzowania inwestycji przez inwestorów. Równocześnie ponownie wezwano inwestorów o przedłożenie dokumentu potwierdzającego, że niniejsze postępowanie jest częścią postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Odpowiadając na powtórne wezwanie inwestorzy oprócz stwierdzenia, że wniosek dotyczy obiektu istniejącego objętego postępowaniem naprawczym i doręczenia kserokopii postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w dalszym ciągu nie sprecyzowali zamierzenia inwestycyjnego. W celu wyjaśnienia rozbieżności w kwestii nazewnictwa funkcji legalizowanego budynku występujących pomiędzy wnioskiem wraz z jego uzupełnieniami a postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. Burmistrz po raz trzeci wystosował do inwestorów wezwanie. Inwestorzy w odpowiedzi na wezwanie nie tylko nie wyjaśnili rozbieżności w kwestii nazewnictwa, ale dodatkowo stwierdzili, że budynek będzie jednak pełnił funkcję biurową. W związku z nieuzupełnieniem podania w zakresie wskazanym w wezwaniach z dnia 9 lipca 2015 r., z dnia 27 lipca 2015 r. i z dnia 7 sierpnia 2015 r. pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Inwestorzy w dniu 15 września 2015 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na przewlekłe załatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 14 października 2015r., sygn. akt: [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że pomimo wezwań inwestorzy nie uzupełnili w sposób dostateczny wniosku, tak aby możliwe było odpowiednie zakwalifikowanie obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podniesiono, że organ dokonał wszelkich czynności mających na celu wydanie merytorycznej decyzji o warunkach zabudowy. Art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) nakazuje zawarcie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej. Swoistym doprecyzowaniem powołanych przepisów, kierowanym w pierwszym rzędzie do organów administracji, jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1589). Zasady te stosuje się, co oczywiste, również do obiektów już istniejących. Niezbędnym elementem wniosku jest więc przedstawienie charakterystyki inwestycji w taki sposób, aby można było ją odpowiednio zakwalifikować do właściwego rodzaju zabudowy. "Ma to szczególne znaczenie dla określenia dopuszczalności projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów prawa, w tym zasady dobrego sąsiedztwa." ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2008, str. 404-406). Burmistrz w wezwaniach kierowanych do M. i A. D. dążył zatem przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia legalizowanego ewentualnie projektowanego budynku, jako kluczowego dla wydania prawidłowej merytorycznie decyzji. Ponadto Wnioskodawcy posługiwali się rozbieżnym nazewnictwem obiektu (zakład pogrzebowy/budynek produkcyjny), którego precyzyjne określenie jest kluczowe przy stwierdzaniu istnienia kontynuacji funkcji i ma wpływ na końcowy wynik prowadzonego postępowania. Dodatkowo Wnioskodawcy przy określaniu przeznaczenia budynku powoływali się na terminologię używaną w prawie budowlanym, mianowicie załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, pomimo wspomnianych pouczeń w tym zakresie. Organ zwrócił również uwagę na to, że wątpliwości dotyczyły kwestii czy wniosek dotyczy budowy nowego obiektu czy jest częścią postępowania legalizacyjnego. Podane sposoby uzupełnienia wniosku uniemożliwiały organowi prawidłową kwalifikację obiektu, a tym samym wydanie decyzji merytorycznej. Wobec tego, nie można postawić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, a to wobec nieuzupełnienia przez stronę pierwotnego wniosku i pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie było przewlekłe - w ocenie skarżących - prowadzenie postępowania zainicjowanego ich wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) - powołanym przez Burmistrza zarówno we wszystkich trzech kolejnych wezwaniach do skarżących, jak i w odpowiedzi na skargę - wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1589). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący określili planowaną inwestycję jako "budynek produkcyjny kat. II - budynek, będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego użytkowany jest przejściowo jako zakład pogrzebowy. Po wybudowaniu docelowego budynku zakładu, budynek ten zmieni sposób użytkowania na budynek produkcyjny (kat. II)". Ponieważ takie określenie przeznaczenia obiektów budowlanych nie spełniało warunków określonych w wymienionych przepisach Burmistrz wezwał skarżących do sprecyzowania przedmiotu postępowania poprzez określenie, czy wniosek dotyczy warunków zabudowy dla legalizacji zakładu pogrzebowego, czy budynku produkcyjnego, czy też dla budowy budynku produkcyjnego (wówczas należy wskazać rodzaj i wielkość produkcji). Później jeszcze dwukrotnie wzywano skarżących do dokładnego określenia jakie ma być przeznaczenie budynku będącego przedmiotem postępowania. Istotą sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie jest ocena, czy skarżący wykonali wezwania do sprecyzowania przedmiotu postępowania. Zdaniem skarżących ostatecznie doprecyzowali przyszłe przeznaczenie budynku na cele biurowe. Podnieśli również, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego budynku nie uniemożliwia dokonania zmiany jego przeznaczenia w trakcie procedury legalizacyjnej. Ostatecznie kwestia ta byłaby rozstrzygnięta na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Wskazano również, że w razie wątpliwości organ mógł przeprowadzić oględziny w terenie. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Rozważania na temat zakresu postępowania legalizacyjnego i możliwości zmiany przeznaczenia samowolnie wybudowanego obiektu w trakcie takiego postępowania leżą poza granicami niniejszej sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi precyzyjnie określać przeznaczenie budynku - bez względu na to, czy dotyczy inwestycji dopiero planowanej do wykonania, czy też już istniejącego obiektu budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego. Przypomnieć należy, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, również co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym. Nie można w ramach jednego postępowania określić kilku rodzajów przeznaczenia budynku (zakład pogrzebowy, budynek produkcyjny, gospodarczy, biurowy. Nie ma pod tym względem różnicy pomiędzy postępowaniem w sprawie obiektu już istniejącego i obiektu dopiero planowanego do realizacji. Z tego względu całkowicie pozbawiona podstaw jest uwaga dotycząca możliwości przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wszystkie elementy zabudowy winny być dokładnie określone we wniosku wszczynającym postępowanie, który definiuje zakres postępowania. Burmistrz słusznie nabrał wątpliwości co do zakresu wniosku, bowiem wskazano w nim tylko na przejściowe użytkowanie budynku jako zakładu pogrzebowego i na planowaną zmianę sposobu użytkowania "po wybudowaniu docelowego budynku zakładu". Na pierwsze wezwanie organu skarżący wyjaśnili, że budynek objęty wnioskiem przeznaczony będzie "na cele produkcyjne, służące gospodarce rolnej (...) będzie to obiekt towarzyszący, związany z produkcją warzywniczą". Podkreślili również, że wniosek nie obejmuje nowej, projektowanej zabudowy. W odpowiedzi na drugie wezwanie, przywołujące nomenklaturę używaną w § 2 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, skarżący wyrazili zdziwienie stanowiskiem Burmistrza podkreślając, że przeznaczenie budynku zostało już wskazane. Do pisma dołączyli kopię postanowienia PINB wydanego w postępowanie legalizacyjnym przedmiotowego budynku jako "budynku gospodarczego". W trzecim wezwaniu Burmistrz wezwał skarżących do wyjaśnienia rozbieżności w kwestii nazewnictwa funkcji legalizowanego budynku występujących pomiędzy wnioskiem i jego uzupełnieniami a postanowieniem PINB. Wskazano: "z przedłożonego wniosku wynika wyłącznie, iż będzie to obiekt towarzyszący, związany z produkcją warzywniczą, natomiast nie wynika z niego jaką funkcję będzie on spełniał (przykładowo czy będzie się w nim odbywała produkcja, czy będzie służył jako magazyn, czy chociażby będą mieściły się w nim biura)". Skarżący w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. poinformowali, że budynek będzie obiektem towarzyszącym produkcji określonej we wcześniejszych pismach i pełnił będzie funkcję biurową. W tych okolicznościach prawidłowe było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Mimo kolejnych wezwań wnioskodawcy nie sprecyzowali ostatecznie, czy ich wniosek dotyczy zabudowy gospodarczej, produkcyjnej, czy usługowej. Samo wskazanie w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. na funkcję biurową przy jednoczesnym wskazaniu na "towarzyszenie" funkcji produkcyjnej (związanej z produkcją warzywniczą) nie jest jednoznaczne, zwłaszcza w kontekście powołanego wcześniej postanowienia PINB. Sąd nie dopatrzył się przewlekłości postępowania, lecz stwierdził po stronie Burmistrza dążenie do jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku, który - jak już wcześniej wskazano - determinuje również zakres postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.