II SAB/Kr 205/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. - S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...], II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. E. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła Wojewodzie bezczynność w ramach wznowionego postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie, prawa własności udziału 3/16 części w nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0299 ha, zabudowanej budynkiem posadowionym przy ul. [...] w K.. Skarżąca wskazała, że toczące się obecnie postępowanie wznowieniowe przed Wojewodą uniemożliwia jej wykup mieszkania przy ul. [...] w K.. Wniosek skarżącej w tym zakresie nie został rozpoznany, a postępowanie toczy się od dwóch lat. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że wnioskiem z dnia 7 maja 2007 r. P. K., J. K., M. K. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] W wyniku toczącego się postępowania Wojewoda dwukrotnie odmawiał wznowienia postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r. nr [...] uchyliła zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 11 czerwca 2012 r. w całości, wznowiła z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] oraz wyznaczyła organ pierwszej instancji - Wojewodę do przeprowadzenia wznowionego postępowania w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a. Wojewoda decyzją z dnia 12 marca 2014 r. znak: [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...] uchyliła ww. decyzję organu I instancji wskazując, iż organ nie dokonał oceny wszystkich przesłanek wznowienia. Dalej wskazano, że Prokuratura Rejonowa [...] pismem z dnia 13 lutego 2017 r., w związku z prowadzonym postępowaniem sprawdzającym dotyczącym nieruchomości w K. przy ul. [...] wystąpiła o przekazanie akt przedmiotowej sprawy na potrzeby prowadzonego postępowania. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 7 grudnia 2018 r. Organ wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego aktualnie postępowania znak: [...] wymaga uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego m.in. o informacje wyjaśniające, czy strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną z dnia 21 listopada 2003 r. W tym zakresie zwrócono się m. in. do Urzędu Miasta K. o przekazanie informacji kiedy i jakie osoby były informowane o dokonaniu zmiany w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli w stosunku do udziału [...] części w działce nr [...] opow. 0,0299 ha. Wojewoda pismem z dnia 2 października 2018 r. zwrócił się o niezwłoczny zwrot akt oraz o przekazanie kopii rozstrzygnięcia, jeżeli zapadło w zawisłej przed sądem rejonowym sprawie, celem ewentualnego uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu. W dniu 18 marca 2019 r. Wojewoda decyzją znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez E. M. , jest ocena, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w ramach wznowionego postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. znak: [...] o stwierdzeniu nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie, prawa własności udziału 3/16 części w nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0299 ha, zabudowanej budynkiem posadowionym przy ul. [...] w K.. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Podkreślenia wymaga, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub czynności. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że w dniu 18 marca 2018 r. – a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez Sąd – organ wydał rozstrzygnięcie kończące w sprawie w danej instancji. W świetle powołanych przepisów taki stan rzeczy spowodował, że wprawdzie nie było już podstaw do orzekania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (w związku z czym Sąd w tym zakresie postępowanie sądowe umorzył w pkt I wyroku), ale postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości – wciąż zachodziła konieczność rozstrzygnięcia co do tego, czy organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Do postępowania zażaleniowego ma odpowiednie zastosowanie termin miesięczny określony art. 35 § 3 in fine k.p.a. (art. 144 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W badanej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności, nie wydał bowiem decyzji kończącej wznowione postępowanie w wymaganym przez prawo terminie (por. powyżej przytoczone przepisy). Nadto w dniu 23.02.2016 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi, po uchyleniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzją nr [...] z dnia 20 stycznia 2016 r. decyzji Wojewody z dnia 12 marca 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 23 listopada 2003 r. Od tego momentu organ pozostawał w bezczynności prawie przez rok, bo do lutego 2017 r. Następny taki okres to lipiec 2017 r. – lipiec 2018 r. kiedy to akta sprawy zostały zwrócone po wypożyczeniu przez prokuraturę. W tych okresach organ nie prowadził postępowania administracyjnego, pomimo braku do tego przeszkód tj. zwrotu akt z prokuratury i sądu rejonowego. Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym wydanie postanowienia przed rozpoznaniem skargi, a także wyjaśnienia Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę – Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taki natomiast przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że sprawa była skomplikowana, zachodziła konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, przedmiotem sporu był udział w kamienicy przy ul. [...] w K., nadto toczyło się równolegle postępowanie cywilne z powództwa E. M. ([...]) oraz postępowanie prokuratorskie sprawdzające, co powodowało konieczność kilkukrotnego wypożyczania akt do Sądu Rejonowego i Prokuratury. Dodatkowo organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 7 grudnia 2018 r., a ostatecznie decyzję kończącą w sprawie wydał w dniu 18 marca 2019 r. W ocenie Sądu zatem przekroczenie terminu rozpoznania przedmiotowej sprawy nie może zostać uznane za rażące. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).