II SAB/Kr 205/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. • na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T.. K. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2023r.; II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 2 wniosku z dnia 13 lipca 2023 r.; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. na rzecz A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wnioskiem z dnia 13 lipca 2023 r. skarżąca A. D. zwróciła się e-mailem do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej swoim zakresem: 1. scan listy tematów lekcyjnych, z dzienników lekcyjnych w latach szkolnych 2019/2020, 2020/2021 oraz 2021/2022, dla klasy w której uczył się syn skarżącej; 2. scan Jednolitego Rzeczowego Wykazu Archiwalnego, który obowiązywał w Szkole Podstawowej im. T.. K. w Z. na dzień sporządzania archiwalnej kopii dziennika lekcyjnego 2019/2020, na dzień sporządzania archiwalnej kopii dziennika z 2020/2021 oraz na dzień sporządzania archiwalnej kopii dziennika z 2021/2022, przy czym skarżąca wskazała, że jeżeli od 2019 do 2022 obowiązywał ten sam dokument, to prosi o jego przesłanie ze stosowną adnotacją. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 27 lipca 2023 r., przesłanym za pośrednictwem wiadomości zwrotnej e-mail, organ poinformował skarżącą, iż działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznacza dzień 31 sierpnia 2023 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lipca 2023 r. Jednocześnie powiadomiono skarżącą, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku z dnia 13 lipca 2023 r. jest duży nakład pracy w kontekście przygotowania dokumentów. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r., przesłanym do skarżącej za pośrednictwem wiadomości e-mail, organ odpowiadając na wniosek z dnia 13 lipca 2023 r. poinformował skarżącą, iż: 1. w załączeniu przesyła spakowany plik mieszczący trzy dokumenty pdf obejmujące skany tematów lekcji ze zarchiwizowanych Dzienników Elektronicznych z lat szkolnych 2019/2020, 2020/2021 oraz 2021/2022 dla klasy, w której uczył się syn skarżącej; 2. szkoła posiada JRWA uzgodniony z Archiwum Państwowym w K., jednakże w odniesieniu do archiwizacji dzienników lekcyjnych dla Szkoły podstawą prawną jest Rozporządzenie MEN z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1646), a nie wskazany przez wnioskodawcę JRWA, wobec czego organ zaznaczył, że nie widzi związku z przedmiotem wniosku. Następnie pismem z dnia 6 września 2023 r. (data wpływu do organu – 11 września 2023 r.) skarżąca – A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. scanu Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt obowiązującego w Szkole Podstawowej im. T.. K. w Z. na dzień tworzenia kopii archiwalnej dziennika elektronicznego w latach szkolnych 2019/2020, 2020/2021 oraz 2021/2022, a jeżeli od 2019 r. do 2022 r. obowiązywał ten sam dokument, to przesłanie tego dokumentu z odpowiednią adnotacją; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Tak więc skarga dotyczyła nieudostępnienia informacji publicznej objętej punktem drugim wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że w dniu 31 sierpnia 2023 r. została jej udzielona informacja w zakresie odnoszącym się tylko do punktu pierwszego wniosku, czyli tematów lekcyjnych z elektronicznych dzienników lekcyjnych w latach 2019-2022, natomiast w odniesieniu do punktu drugiego, tj. Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt (2019-2022) informacja nie została udostępniona. Tym samym, zdaniem skarżącej, doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął w dniu 31 sierpnia 2023 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku i na wniosek organu termin został bowiem określony na dzień 31 sierpnia 2023 r. W tym zakresie skarżąca podniosła, że pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi, a w związku z tym – w ocenie skarżącej – w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji, co czyniło wniesioną skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał m.in., że skany tematów lekcji (180 stron wydrukowanych z zarchiwizowanych Dzienników Elektronicznych, zeskanowanych i spakowanych w plik zip) zostały udostępnione niezwłocznie. W tym zakresie zaznaczono, że ze względu na czasochłonność i pracochłonność przygotowania wnioskowanych informacji z dokumentów, pismem z dnia 27 lipca 2023 r. poinformowano skarżącą o konieczności przedłużenia terminu udostępniania wnioskowanej informacji, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wyznaczając dzień 31 sierpnia 2023 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lipca 2023 r. Organ podkreślił przy tym, że z uwagi na błędne zrozumienie istoty zapytania skarżącej w trybie dostępu do informacji publicznej z dnia 13 lipca 2023 r. (tj. potraktowanie zapytania z punktu 2 jako integralnej części zapytania z punktu 1.) nastąpiło przesunięcie terminu udostępnienia skanów Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt, który obwiązywał w Szkole w dniu sporządzania archiwalnej kopii dzienników lekcyjnych z lat 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 dla klasy, w której uczył się syn skarżącej. W tym zakresie wskazano, że skany dokumentu zostały przesłane do skarżącej drogą mailową w dniu 14 września 2023 r., a nadto skarżąca otrzymała pismo od dyrekcji Szkoły wyjaśniające przyczyny opóźnienia w udostępnieniu wnioskowanej dokumentacji. W związku z udostępnieniem skarżącej wszystkich informacji, o które zwróciła się na adres e-mailowy Szkoły pismem z dnia 13 lipca 2023 r., organ podniósł, że na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie wystosowała do Szkoły ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., lecz wniosła skargę bez zachowania tego wymogu, tj. z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze treść art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest zatem dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako u.d.i.p.; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca skierowała wniosek do Dyrektora Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. , który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ wykonujący zadania publiczne. Również zakres wniosku dotyczy wykonywania zadań publicznych z zakresu szkolnictwa, stanowi więc informację publiczną. Zatem przedmiotowa skarga mieści się zarówno w zakresie podmiotowych, jak i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również przebieg zdarzeń nie budzi wątpliwości. Pismem z dnia 27 lipca 2023 r., przesłanym za pośrednictwem wiadomości zwrotnej e-mail, organ poinformował skarżącą, że wyznacza dzień 31 sierpnia 2023 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lipca 2023 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r., przesłanym do skarżącej za pośrednictwem wiadomości e-mail, organ udostępnił skarżącej informację publiczną w zakresie objętym punktem pierwszym wniosku, czego skarżąca nie kwestionuje. Niezwłocznie po wpłynięciu skargi Dyrektor Szkoły Podstawowej im. T. K. w Z. pismem z dnia 14 września 2023 r. uzupełnił wcześniej przekazaną skarżącej informację o skany Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt - zgodnie z wnioskiem. W świetle powyższego należy stwierdzić, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu drugiego wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2023 r. została udzielona po upływie ustawowego 14-dniowego terminu i po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Sąd nie miał więc podstaw, aby orzekać o zobowiązaniu podmiotu obowiązanego do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz przekroczenie to musi być również nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Niezależnie od tego, że rzeczą podmiotu obowiązanego było właściwe odczytanie wniosku i wysłanie w odpowiedzi na ten wniosek odpowiedniego dokumentu, a skarżąca nie miała obowiązku poprzedzenia skargi na bezczynność w ponagleniem, to jednak nie sposób nie zauważyć, że w razie minimalnej współpracy obu stron najprawdopodobniej wcale nie musiałoby dojść do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe w połączeniu z faktem, że pierwotna odpowiedź na wniosek została udzielona w ustawowym terminie, a reakcja podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji na wniesioną skargę nastąpiła w rozsądnym terminie, doprowadziły ostatecznie do uznania, że bezczynność – choć niewątpliwa – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą złożył się wpis od skargi.