II SAB/Kr 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Rektora Akademii Muzycznej im. K. Pendereckiego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Akademii Muzycznej im. K. Pendereckiego w Krakowie do wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącego wniosku z dnia 29 lipca 2024 r.; 2/ stwierdza, że Rektor Akademii Muzycznej im. K. Pendereckiego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Rektora Akademii Muzycznej im. K. Pendereckiego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 29 września 2024 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Akademii Muzycznej im. Krzysztofa Pendereckiego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2/ art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący podał, że jest pracownikiem uczelni od 14 lutego 1994 r., aktualnie zatrudnionym na stanowisku adiunkta, ze stopniem doktora habilitowanego. W dniu 29 lipca 2024 r. za pośrednictwem e-puap złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: wygenerowanie i podanie informacji o charakterze statystycznym, tj. o liczbie godzin ponadwymiarowych przypadających w danym roku akademickim na danego pracownika prowadzącego działalność dydaktyczną w ramach pełnego etatu w Katedrze I. B. oraz w Katedrze K., w okresie od roku akademickiego 2012/13 r. do 2023/24 informacja w ujęciu: rok akademicki - katedra - pracownik (zanonimizowane) - łączna liczba godzin ponadwymiarowych wg indywidualnego przydziału w danym roku akademickim. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał adres mailowy. Termin udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 12 sierpnia 2024 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek do chwili obecnej nie udzielił wnioskowanej informacji, nie odniósł się także w żaden sposób do wniosku. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 29 lipca 2024 r. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rektor Akademii Muzycznej im. Pendereckiego w Krakowie wniósł o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że w dniu 11 października 2024 r. udzielił pełnej informacji skarżącemu, przedstawiając zagregowane dane statystyczne, obrazujące ilość godzin ponadwymiarowych realizowanych w kolejnych latach przez pracowników Katedry K. i Katedry I. D. B. Akademii Muzycznej im. Krzysztofa Pendereckiego. W ocenie organu wyposażenie organu administracji w możliwość naprawienia własnych błędów prowadzi do konstatacji, że sąd może jedynie orzekać, czy w dacie wpływu do niego skargi (przekazania mu skargi przez organ administracji) bezczynność miała miejsce. Jej ustanie - w wyniku czy to przychylenia się do ponaglenia, czy też skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych - przekłada się wyłączenie na możliwości uwzględnienia skargi przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; w skrócie "P.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 K.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 P.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine P.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, której zdaniem skarżącego dopuścił się organ. Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej. Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W przypadku skierowania do danego podmiotu pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21). Nie ulega wątpliwości, że Rektor Akademii Muzycznej im. K. Pendereckiego w Krakowie jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś informacje objęte wnioskiem skarżącego złożonym poprzez platformę ePUAP, stanowiły informację publiczną i mieściły się w zakresie przedmiotowo-podmiotowym u.d.i.p. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie na dzień wniesienia skargi zabrakło. Sąd stwierdził, że organ na skutek złożenia przez skarżącego wniosku z dnia29 lipca 2024 r., nie podjął odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Organ dopiero po wniesieniu skargi w dniu 11 października 2024 r. udzielił żądanej informacji publicznej. Powyższe oznacza, że organ w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest w terminie 14 dni, które w tym przypadku należało liczyć od dnia otrzymania wniosku nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 29 lipca 2024 r. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy zatem stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności albowiem w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku nie załatwił go w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na ocenę Sądu wpływa również fakt udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w dniu 11 października 2024 r. Ze względu na to, że organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi załatwienia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2024 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 P.p.s.a.