II SAB/Kr 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w. dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Gminy S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2021 r. skargę oddala. Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [....] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenie A z dnia 4.03.2021 r. poprzez: 1) udzielenie pełnej informacji publicznej, czyli uzupełnienie odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy [....] tj. pisma nr [...] z dnia 28.04.2021 r. 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na wniosek z 4.03.2021 r. Stowarzyszenie utrzymało dwie częściowe odpowiedzi: pismo z dnia 16.03.2021 r. - oraz z dnia 8.04.2021 r. W dniu 18.05.2021 r. Stowarzyszenie ponowiło wniosek o udzielenie informacji publicznej, gdyż na przesłanej im liście brakowało rzecznika prasowego Burmistrza oraz niektórych zastępców Kierowników Wydziałów Urzędu Miasta i Gminy S., którzy podpisują pisma w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [....]. Niestety i to pismo nie odniosło pożądanego skutku, gdyż Burmistrz w odpowiedzi z dnia [...].2021 r. stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wreszcie w dniu [...].2021 r. Stowarzyszenie wystosowało kolejne obszerne pismo, na które Burmistrz odpowiedział w piśmie z [...].2021 r. Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że informacje, o które się zwróciło stanowią informacje publiczne, a ich nieudostępnienie stanowi bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o: 1. odrzucenie skargi, ewentualnie 2. oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych, 3. dopuszczenie dowodów wymienionych w treści pisma na okoliczności tam wskazane, 4. rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 w związku z pkt 4 p.p.s.a. Opisując przebieg zdarzeń wskazano, że niniejszą sprawę zainicjował wniosek Stowarzyszenie A z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie udzielenia pełnej informacji na temat wynagrodzeń brutto Burmistrzów oraz wszystkich pracowników Urzędu Miasta i Gminy S., którzy podlegają informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia Burmistrz Miasta i Gminy [....], pismem z dnia 16 marca 2021 r., a więc w ustawowym terminie, udostępnił informacje o wynagrodzeniach Burmistrza i Zastępców Burmistrza informując jednocześnie, że co do pozostałych pracowników, wniosek wymaga analizy, pod kątem spełnienia przesłanek pełnienia funkcji publicznych, zatem wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia 4 maja 2021 r. W uzupełnieniu informacji z dnia 16 marca 2021 r. Burmistrz, pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. przekazał Stowarzyszeniu imienny wykaz 20 pracowników Urzędu Miasta i Gminy S. (z podaniem stanowiska i wynagrodzenia), których wynagrodzenia w ocenie organu podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. Stowarzyszenie wiosło o uzupełnienie informacji o wynagrodzeniach zastępców kierowników wydziałów, którzy podejmują decyzje w imieniu Burmistrza, radców prawnych i innych osób, które podlegają informacji publicznej. Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA I OSK 1586/16,1 OSK 2623/19) poinformował wnioskodawców, że wykładnia pojęcia informacji publicznej nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy. Odnośnie "wynagrodzeń" radców prawnych organ poinformował, że dane te są dostępne w BIP, w rejestrze umów UMiG S.. Pismem z dnia 8 sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez S. C., podjęło polemikę ze stanowiskiem organu, w wyniku której organ, pismem z dnia 19 sierpnia br. przekazał wnioskodawcy informację, że zastępcy kierowników i rzecznik nie podejmują w imieniu organu decyzji. Organ udostępnił natomiast sumaryczną kwotę miesięcznych wynagrodzeń brutto zastępców kierowników jednostek organizacyjnych urzędu i rzecznika. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że Stowarzyszenie A zostało zarejestrowane w KRS w dniu [...] 2003 r. Ostatni wpis do KRS miał miejsce w dniu [...] 2003 r., a więc ponad 18 lat temu. Dane osób wchodzących w skład organu są nieaktualne. Czteroletnia kadencja władz stowarzyszenia wygasła w 2007 r., zatem stowarzyszenie nie posiada organów, a z wiedzy strony przeciwnej do skarżącej wynika, że liczba członków stowarzyszenia spadła poniżej 15 osób. Zatem w tym miejscu organ podnosi zarzut w przedmiocie braku legitymacji po stronie skarżącego do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie organu przedstawione powyżej okoliczności wyczerpują znamiona art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Z kolei na poparcie wniosku o oddalenie skargi wskazano, że nie budzi żadnych wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy [....], jako organ władzy publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego w pismach z dnia 18 maja i 8 sierpnia 2021 r. stanowi informację publiczną. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że informacją publiczną jest informacja o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne. Szeroko powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń otrzymywanych przez pracowników urzędu gminy warunkowane jest posiadaniem przez każdego z nich statusu osoby pełniącej funkcje publiczne i w ocenie organu informacja ta została skarżącemu udostępniona. Biorąc pod uwagę organizację pracy w Urzędzie Miasta i Gminy S. i zakres upoważnień przyznany pracownikom urzędu, gdzie o wydatkowaniu środków publicznych decyduje Burmistrz, jego zastępcy Skarbnik i Sekretarz Gminy, a żaden z pracowników wydziałów i innych komórek organizacyjnych nie posiada upoważnień do zaciągania zobowiązań, zawierania w imieniu gminy umów, wydawania decyzji administracyjnych (poza jednym wyjątkiem) - odpowiedź na zapytanie stowarzyszenia była kompletna. W tym miejscu należy dodać, że kierownicy wydziałów i komórek organizacyjnych posiadają uprawnienia do podpisywania pism w bieżących sprawach, nie stanowiących jednak rozstrzygnięć, a kierownik Wydziału Podatków i Opłat UMiG S. jako jedyny z pracowników posiada upoważnienie do wydawania w imieniu Burmistrza decyzji administracyjnych, zatem uznani zostali za osoby pełniące funkcje publiczne i informacja o ich wynagrodzeniu została udostępniona w piśmie organu z dnia [...] 2021 r. Wobec powyższego, wedle organu, na tak postawione zapytanie we wniosku stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej - odpowiedź była kompletna, poparta judykatami sądów administracyjnych i NSA, zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi. Sąd nie znalazł podstaw by wniosek ten uwzględnić. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) stowarzyszenie podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, o ile przepis ustawy nie stanowi inaczej. Skarżące Stowarzyszenie jest wpisane do tego rejestru, a pod skargą podpisała się osoba uprawniona do reprezentacji Stowarzyszenia według danych zawartych w rejestrze. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 112 z późn. zm.) domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Trzeba tutaj przypomnieć, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie zajmuje się kontrolą działalności organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania, czy wpis do Krajowego Rejestru Sądowego jest aktualny oraz czy aktualne są inne dane rejestrowe dotyczące stowarzyszenia, które występuje przed tym sądem w roli skarżącego. Kwestie te należą do właściwości organów nadzoru (art. 8 ust. 5 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Brak więc było podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem organu. Oceniając zasadność skargi w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy [....] jest organem administracji publicznej, który ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.). Z kolei odnosząc się do zakresu przedmiotowego wniosku trzeba wskazać, że był on sformułowany dość ogólnie: "Zwracam się z wnioskiem o informacje publiczną o podanie wynagrodzenia brutto Burmistrzów oraz wszystkich pracowników którzy podlegają informacji publicznej". W ocenie Sądu strona przeciwna odpowiedziała na ten wniosek w sposób pełny i wyczerpujący. W piśmie z dnia [...].2021 r. poinformowano, że "Wynagrodzenie brutto Burmistrza Miasta i Gminy [....] oraz Jego Zastępców na dzień odpowiedzi na wniosek wynosi: • Burmistrz Miasta i Gminy [....] - N. R. - [...] zł • Pierwszy Zastępca Burmistrza - W. G. - 9 800,00zł • Drugi Zastępca Burmistrza. - T. O. - 9 590,00zł". Jednocześnie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429. zm.) dla części wniosku dotyczącej wynagrodzenia wszystkich pracowników, którzy podlegają informacji publicznej przedłużono termin załatwienia wniosku do dnia 4 maja 2021 r. W kolejnym piśmie z 28.04.2021 r. podano wysokość wynagrodzenia sekretarza gmina, skarbnika oraz kierowników poszczególnych wydziałów. Dalsza korespondencja pomiędzy stronami stanowiła w istocie polemikę co do zakresu pracowników urzędu gminy podlegających wnioskowi. I tak w piśmie z 18.05.2021 r. skarżące Stowarzyszenie podniosło, że "odpowiedź zawiera stanowiska wszystkich kierowników wydziałów, natomiast nie zawiera listy np. zastępców niektórych kierowników (którzy podejmują decyzje w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [....]), radców prawnych itd., którzy również podlegają informacji publicznej". Z kolei w piśmie z [...].2021 r. Stowarzyszenie zawarło argumentację dotyczącą szerokiego traktowania pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", obejmującego również zastępców niektórych kierowników Wydziałów (tylko tych, którzy podejmują decyzje w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy [....]), radców prawnych i rzecznika prasowego Urzędu Miasta i Gminy w S., którzy – zdaniem strony skarżącej - również podlegają informacji publicznej. Oceniając zasadność skargi Sąd podziela stanowisko organu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Trzeba zaznaczyć, że w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych. Wbrew stanowisko strony skarżącej nie każdy kto wypowiada się (ustnie bądź też na piśmie) w imieniu czy też z upoważnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Do takiej argumentacji zdaje się zmierzać skarżący, dołączając do skargi pismo z [...].2020 r. podpisane "z upoważnienia Burmistrza" przez zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, a adresowane do Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" (k. 16 akt sądowych). Zbyt daleko idące są w tym zakresie interpretacje skarżącego Stowarzyszenia. Słusznie również zwraca się uwagę w odpowiedzi na skargę na aktualną tendencję do szerszej ochrony prywatności w zakresie wysokości wynagrodzenia konkretnych osób, nawet jeśli są one zatrudnione w tzw. "sferze budżetowej". Jeżeli zaś chodzi o transparentność finansów publicznych to została ona zagwarantowana – skarżące stowarzyszenie otrzymało pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. łączna kwotę przeznaczona na wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje zastępców kierowników komórek organizacyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia został załatwiony w sposób kompletny i pełny, a zatem skarga na bezczynność jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.