II SAB/Kr 207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i J. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących M. R. i J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. nakazał M. R. i J. R. przywrócenia stosunków wodnych. Od powyższej decyzji pismem z dnia 17 stycznia 2024 r. M. R. i J. R. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. znak: SKO.PW/412171/9/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 480/240 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję organu odwoławczego. W dniu 21 maja 2024 r. nastąpiło doręczenia prawomocnego orzeczenia i zwrot akt do Kolegium. Zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyznaczyło termin załatwienia sprawy na dzień 20 września 2024 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. M. R. i J. R. złożyli ponaglenie w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia 27 grudnia2023 r., która jak podali istnieje od dnia zwrotu akt tj. 21 maja 2024 r. do chwili złożenia ponaglenia. Pismem z dnia 18 września 2024 r. organ odwoławczy wezwał Burmistrza Gminy S. do uzupełnienia braków formalnych zebranej w sprawie dokumentacji poprzez podpisanie przez autora opinii hydrologicznej i aktualizacji opinii, jak również podpisanie załączników w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił się do autora opinii złożenie wyjaśnień jakie dokumenty bądź doświadczenie zawodowe uprawniają go do wykonania opinii hydrologicznej w zakresie zleconym przez Burmistrza Gminy S. Pismem z dnia 25 września 2024 r. M. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia 27 grudnia 2023 r., która zdaniem skarżących miała miejsce od dnia zwrotu akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. od 21 maja 2024 r. do chwili złożenia skargi. Skarżący wnieśli o: orzeczenie, że organ odwoławczy dopuścił się i nadal pozostaje w bezczynności w sprawie o znaku: SKO.PW/4171/45/2024, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wobec pozorowanych czynności procesowych organu, dezinformowania stroni braku reakcji na ponaglenie, zobowiązanie organu odwoławczego do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, zasądzenie na rzecz skarżących odszkodowania na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., zasądzenia kosztów sądowych według przepisanych norm. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania i podnieśli, że zawiadomienie organu z 25 lipca 2024 r. miało charakter wyłącznie pozornych czynności procesowych. Z kolei brak reakcji na ponaglenie stron z 5 sierpnia 2024 r. jest społecznie gorszące. Zdaniem skarżących działania organu odwoławczego są tym bardziej naganne, iż skarżący mają prawo oczekiwać załatwienia ich sprawy w związku z panującą sytuacją na ich nieruchomości, jaka utrzymuje się ze szkodą dla ich mienia i zdrowia z powodu przedłużającego się postępowania (3 lata bez perspektyw zakończenia sprawy). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych podjęto niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy bacząc, by odległości czasowe pomiędzy czynnościami nie były zbyt odległe, a wyznaczony zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2024 r. termin rozpoznania sprawy rozsądny. Wyznaczając ten termin Kolegium miało na uwadze znaczny stopień jej skomplikowania i obszerność materiału dowodowego (2 tomy akt o łącznej ilości blisko 1000 kart), jak też konieczność należytego uwzględnienia wytycznych zawartych w dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wiążą w tej sprawie. Na termin rozpoznania sprawy wpłynęła również konieczność uwzględnienia w organizacji pracy zaplanowanego urlopu referenta w okresie od 15 lipca 2024 r. do 19 lipca 2024 r. i od 29 lipca 2024 r. do 16 sierpnia 2024 r., jak też pozostałych członków składu orzekającego. Organ dodał, że w ramach organizacji instytucji najpierw skierowano sprawę do księgowości celem realizacji punktu 2 wyroku z dnia 15 maja 2024 r., a do referenta sprawy akta przekazano dopiero w przydziale z dnia 20 czerwca 2024 r. z terminem załatwienia na dzień 25 lipca 2024 r. W tym terminie skład orzekający Kolegium zapoznał się z aktami sprawy oraz celem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Celem organu nie było dezorientowanie stron ani tym bardziej dokonywanie czynności pozornych, jak mylnie ocenili skarżący. Podobnie, organ nie mógł niezwłocznie zareagować na ponaglenie skarżących, które wpłynęło w dniu 5 sierpnia 2024 r. z powodu urlopu wypoczynkowego członków składu orzekającego, w tym referenta sprawy przypadającego na ten okres. Nie zaszły więc przesłanki do stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości organu. Decyzją z dnia 21 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd oceniał, czy zaistniała bezczynność w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie w związku z odwołaniem skarżących od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S.z dnia 27 grudnia 2023 r., po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 15 maja 2024 r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2024 r. i zwrocie temu organowi akt sprawy. Rozpocząć należy od tego, że stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego określa również, w kontekście prawa do wniesienia ponaglenia (art. 37 § 1), dwie postaci zwłoki organu: bezczynność, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1) oraz przewlekłość, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie popadło w zwłokę w rozpatrywaniu odwołania skarżących, co spowodowało uwzględnienie skargi w części. Należało bowiem uwzględnić, że w okresie od zwrotu akt z odwołaniem tj. od 21 maja 2024 r. akt do dnia 18 września 2024 r. organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 20 września 2024 r. Organ dopełnił zatem obowiązku sygnalizacyjnego, o którym stanowi art. 36 §1 k.p.a., zakresie, w jakim wyznaczył termin załatwienia sprawy, nie podając jednak przyczyn zwłoki, ani uzasadnienia dla wyznaczenia terminu załatwienia sprawy blisko 4 miesiące od zwrotu akt postępowania. Dopiero pismo z dnia 18 września 2024 r. powiązane było z czynnościami o charakterze merytorycznym. W tej sytuacji należało stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności polegającej na naruszeniu terminu załatwienia sprawy, który dla organu odwoławczego wynosi jeden miesiąc. Naruszenie terminu jest załatwienia sprawy jest kwestią obiektywną, której nie usprawiedliwiają okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę. Konieczność przekazania akt do księgowości organu, sezon urlopowy nie mieszczą się zasadniczo w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, "Organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy organ ten – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej wymaganej czynności, a przy tym nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Powody niezakończenia postępowania w terminie oraz powody niewyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie mają znaczenia. Niezałatwienia sprawy w terminie nie usprawiedliwiają w szczególności: skomplikowanie sprawy, niewystarczająca liczba pracowników obsługujących organ, przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego lub do organu wyższego stopnia" (komentarz do art. 37, P.M. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2024). Wobec powyższego, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżących. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W tym aspekcie przekonujące są wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące zdecydowanie na brak intencjonalnego zaniechania po stronie organu odwoławczego. Wobec wydania decyzji w dniu 21 października 2024 r. na skutek rozpatrzenia odwołania, po wniesieniu skargi (25 września 2024 r.) a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, w punkcie II sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W punkcie III sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd nie znalazł podstaw do takiego orzeczenia z tych samych powodów, które doprowadziły go do przekonania, że organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.