II SAB/Kr 209/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia 24 marca 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia "[...]" kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie wskazania z jakich środków finansowany był remont dróg dojazdowych do pól w miejscowości B. i Z. (działki drogowe nr [...] w B. i nr [...] w Z.). Strona skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 24 marca 2014 r. zwróciła się do Urzędu Gminy w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej u.d.i.p.) o udostępnienie informacji w ww. zakresie. Stowarzyszenie podniosło, że pomimo uzupełnienia - na wezwanie organu - braku formalnego wniosku, do chwili sporządzenia skargi, organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Strona skarżąca podkreśliła równocześnie, że stosowanie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Z kolei art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie organ nie załatwił sprawy w terminie 14 dni, jak również nie poinformował Stowarzyszenia o terminie w jakim udostępni informacje. Stowarzyszenie podniosło, że upłyną już maksymalny, dwumiesięczny termin rozpoznania jego wniosku. W oparciu o powyższe, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od Wójta Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w terminie 14 dni od nadesłania wniosku, Sekretarz Gminy – L. P., wezwała autorkę wniosku do wykazania umocowania do działania w imieniu i na rzecz Stowarzyszenia. Wezwanie było uzasadnione faktem, że w Stowarzyszeniu zaszły zmiany osobowe w składzie zarządu Stowarzyszenia, co sygnalizował radny gminy, a zarazem skarbnik Stowarzyszenia, informując, że wystąpił ze Stowarzyszenia. Po uzupełnieniu wniosku o wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego, poddano go merytorycznej analizie. Wójt Gminy stwierdził, że okoliczności faktyczne poddane przez skarżącego odbiegają od rzeczywistego przebiegu postępowania. W lutym 2014 r. w imieniu Stowarzyszenia, A. R. wystąpiła bowiem o możliwość wglądu do kompletnej dokumentacji dotyczącej remontu dróg dojazdowych do pól w miejscowości B. i Z. (nr ogłoszenia [...]). Dokumenty te zostały wnioskodawczyni udostępnione w marcu 2014 r. Wójt wskazał, że w aktach sprawy znajdowały się informacje dotyczące technicznych aspektów realizacji zamierzenia, a także kwestie finansowania inwestycji, zaangażowania podmiotów realizujących zamierzenie. Sprawa, w ocenie organu, została zatem załatwiona, a ponowny wniosek stanowi jedynie kolejną próbę złośliwego utrudniania pracy urzędu. W ocenie Wójta, w sprawie wykazano pełne zaangażowanie i dobrą wolę w udostępnieniu informacji publicznej Stowarzyszeniu, a ponowne wnioskowanie o informację w których posiadaniu już się jest, nie stanowi realizacji prawa zagwarantowanego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej i nie podlega ochronie prawnej. Niezależnie od powyższego Wójt podniósł, że Stowarzyszenie zwracało się o udostępnienie informacji publicznej w około 30 przypadkach, na co otrzymało kilkanaście pozytywnych odpowiedzi. Wobec ilości składanych wniosków, w ocenie organu, cel ich składania jest zastanawiający, bowiem obejmują one wszelkie informacje zarówno możliwe do uznania za informację publiczną, jak i nią nie będące. Organ dokonywał dokładnej ich weryfikacji w celu wyeliminowania tych, które niewątpliwie informacji publicznej nie dotyczą. Stąd mogło dojść do kwalifikacji wniosku w oparciu o kryteria zaostrzone, jednakże wynikające właśnie z działania strony skarżącej, która wręcz utrudnia pracę urzędu poprzez ilość i treść składanych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. jest zasadna i jako taka zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi natomiast, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmiotach (reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne), które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości (co zresztą nie było to kwestionowane), że informacje dotyczące źródła finansowania remontów dróg w Gminie stanowią informację publiczną. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 marca 2014 r. został przesłany na adres Urzędu Gminy drogą mailową. Wiadomość została podpisana przez A. R., członka zarządu. Stowarzyszenie zaznaczyło przy tym, że oczekuje odpowiedzi udzieloną również w ten sam sposób tj. przesłania na adres mailowy. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wykazanie, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, że podpisana pod wnioskiem A. R. jest umocowana do występowania w imieniu Stowarzyszenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Stowarzyszenie w skierowanej do organu korespondencji mailowej z dnia 10 kwietnia 2014r. wskazało, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W związku z tym, w ocenie Stowarzyszenia, wezwanie organu z dnia 7 kwietnia 2014 r. jest bezzasadne. Równocześnie w ww. korespondencji mailowej Stowarzyszenie wskazało, że zarówno Statut Stowarzyszenia jak i KRS były już kilkakrotnie dostarczane do Urzędu Gminy. Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie podniosło, iż z treścią statutu można się zapoznać na stronie internetowej Stowarzyszenia, a KRS jest dostępny na stronach internetowych Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego. Odnosząc się do powyższego należy podzielić stanowisko strony skarżącej, co do bezzasadności wezwania organu z dnia 7 kwietnia 2014 r. Przede wszystkim wskazać należy, że intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było maksymalne odformalizowanie postępowania w tym przedmiocie, co jest ściśle związane z realizacją konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. Jeśli chodzi o formę wniosku (e-mail), wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę (w tym także formę elektroniczną), o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08 oraz z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie - wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób i miejsce ich dostarczenia. Z tych też względów okoliczność, czy A. R. posiada umocowanie do działa w imieniu zarządu, czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla poprawności złożonego wniosku. Wyjaśnić również należy, że w jak jednoznacznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej omawiana ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało zatem wyraźnie ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie, niż to wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to uczyniłby to w sposób wyraźny. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma jednakże przepisów dotyczących zasad stwierdzania braków formalnych wniosku o udzielenie takiej informacji, procedury jego uzupełniania, czy też doręczania pism. Jak już wskazano do przepisów k.p.a. należy sięgać jedynie w sytuacjach, gdy ustawa odsyła do ich stosowania. Ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogłoby więc nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zamierzał wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). W analizowanym przypadku organ takiej decyzji jednak nie wydał ani też jej nie awizował. Jeśli chodzi o stanowisko Wójta Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, mówiące, iż w lutym 2014 r. A. R. wystąpiła w imieniu Stowarzyszenia o możliwość wglądu do kompletnej dokumentacji dotyczącej remontu dróg dojazdowych do pól i dokumenty te zostały jej udostępnione, wśród nich także te dotyczące kwestii finansowania inwestycji, wskazać należy, że powyższego działania, wbrew opinii Wójta, nie można uznać za zrealizowanie wniosku z dnia 24 marca 2014 r. Zakres wniosku z dnia 24 marca 2014 r. o udostępnienie informacji, a także wskazany w tym wniosku sposób udostępnienia informacji nie jest tożsamy z udostępnieniem do wglądu kompletnej dokumentacji dotyczącej remontu dróg dojazdowych do pól. Podkreślić należy, że dla właściwego rozpoznania sprawy o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy każdorazowo dokonać oceny treści i zakresu konkretnego wniosku. We wniosku z dnia 24 marca 2014 r. strona skarżąca poruszyła konkretne i jasno sprecyzowane zagadnienie źródła finansowania remontu dróg dojazdowych do pól w miejscowości B. i Z. (działki drogowe nr [...] w B. i nr [...] w Z.).. Zakres żądania wyrażony we wniosku z dnia 24 marca 2014 r. jest niewątpliwie inny, odnosi się bowiem do konkretnej informacji publicznej związanej z finansowaniem inwestycji drogowych, a nie do ogólnego wglądu do zbioru dokumentów, zawierających różnego rodzaju informacje o publicznej inwestycji drogowej . Podkreślić należy także, że Stowarzyszenie jako sposób udostępnienia żądanej informacji wskazało we wniosku z dnia 24 marca 2014 r. przesłanie informacji drogą mailową. Reasumując więc w obu przypadkach nie mamy do czynienia z tożsamością obu wniosków o udostępnienie informacji publicznej , albowiem rozróżnia je przede wszystkim zakres jak i przedmiot żądanych informacji publicznych, a także wnioskowana forma ich udostępnienia. Równocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał, by istniała przyczyna uniemożliwiająca udzielenie żądanej informacji w formie wskazanej przez stronę skarżącą. Ze względów przedstawionych powyżej, nie można w zaistniałej sytuacji uznać, by wniosek strony skarżącej z dnia 24 marca 2014 r. został przez Wójta Gminy zrealizowany. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać oraz formę decyzji, w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wójt Gminy był zatem zobowiązany do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 24 marca 2014 r. w jednej z przewidzianych prawe form. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji publicznej drogą mailową (taki bowiem sposób udostępnienia informacji został wskazany przez stronę skarżącą we wniosku, chyba, ze nie pozwalałby na to środki techniczne jakimi dysponuje), albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Skoro strona skarżąca nie otrzymała żądanej informacji, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, ani też Stowarzyszenie nie otrzymało pisemnej informacji, iż organ nie dysponuje żądanymi informacjami, to stwierdzić należy, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I wyroku zobowiązał Wójta Gminy do wydania w termie 14 dni aktu lub podjęcia czynności z wniosku Stowarzyszenia "[...]" z dnia 24 marca 2014 r. Równocześnie w pkt II wyroku Sąd orzekł, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie wynikała bowiem z oczywistego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz była efektem błędnego przekonania organu, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna została już udzielona poprzez wgląd do kompletnej dokumentacji dotyczącej remontu dróg dojazdowych do pól. Z powyższych względów Sąd odstąpił również od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.